四、制度与创新
（一）建立农村土地承包经营权流转机制。推动农村土地流转，实施规模经营，是发展现代农业的内在要求，是促进农民转移、增加农民收入的重要途径，是推进城乡一体化、建设新农村的必由之路。我市农民目前较高的非农就业构成、较低的农业收入比重以及城市较强的吸纳就业能力，使大规模推动农村土地流转的条件已经成熟。要大力支持农村土地流转，积极鼓励土地规模经营，以此破解“三农”发展难题。要通过加强就业培训让更多的农民掌握非农就业技能，促进人口转移，带动土地流转；要通过宅基地置换和住房安置，让农民离开土地有房住；要通过良好的社会保障，让农民脱离土地无后顾之忧，真正使土地流转并转移到城镇和居民点的农民在新地方能扎下根，对老地方能断了线，最终实现减少农民、富裕农民的目标，从而为农业的集约化经营、新农村建设、城乡一体化发展创造条件。一是多形式大面积推动农村土地加快流转。按照依法自愿有偿的原则，鼓励和引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，加速土地向专业大户、公司企业集中。加强政策扶持，鼓励和支持各类企业、合作组织、专业大户开展土地流转，促进土地规模化、集约化、专业化经营，不断提升土地附加值和经济效益，带动农业增效，促进农民增收。二是推进农村土地流转制度建设。针对不同人群，设计不同的土地流转制度，对就业和居住已不在农村的农民，鼓励其采取转让方式流转土地；对其他人群，引导其采取货币租金、实物租金等形式流转土地。着力提高土地流转的组织化程度，采取股份合作、土地银行等形式，组织农民集体流转土地。健全农村土地承包经营权证管理制度、农村土地流转监管制度、农村土地“预流转”制度、土地承包仲裁制度、土地流转收益分配制度。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，保障土地流转双方的合法权益，推动土地流转健康进行。三是推进农村土地流转服务网络建设。完善县区政府对土地流转工作的指导和管理职能，加强土地承包经营权流转服务体系建设，建设农村土地流转有形市场，完善土地流转信息、政策咨询、合同鉴证等服务，建立农村土地流转信息库、交易大厅及交易体系，搭建服务平台，畅通流转渠道，规范运作机制，促进农村土地流转工作有序开展。
（二）推进农村建设用地置换。全面开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加“挂钩”以及建设用地置换工作，实施农村建设用地资本运营，充分发挥市场在配置农村建设用地资源中的基础性作用。一是有序推进农民宅基地和住房有偿置换工作。设计适合不同地区的宅基地和住房置换政策，在土地资本运营条件较好的地区，利用“双挂钩”政策，实施“以宅基地换住房、以承包地换保障”；在中心村及居民点，采取统一规划、统建或农民自建的方式，完善各项配套设施，引导农民向集中居住区集中。在条件具备的情况下，采取农村建设用地跨乡镇、跨县区置换政策，通过土地运营筹集农民建房资金，盘活农村建设用地资源，逐步解决农村布局散乱、建设无序的问题。认真实施村庄布点规划，采取严厉措施，严禁不按规划新建住房，引导增量住房按规划有序建设。对不符合规划的存量住房，采取住房置换、拆旧建新、环境整治等措施，逐步加以解决，以形成新农村的空间布局形态。二是建立农村集体建设用地交易服务体系。建立农村集体建设用地交易机构和土地交易制度，规范土地交易行为，开展发布信息、登记等服务，逐步建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地使用权依法规范流转。加强农村土地的综合开发和治理，实行统一规划、成片治理、整村推进、占补平衡，促进农村生产发展、生活改善和环境整治。
（三）深化农村综合改革。着力推进行政区划调整、小城镇行政管理体制、乡镇机构、村级综合、农村社会管理体制、城乡公共管理体制等改革，实行“六改联动”，建立健全城乡一体化发展的体制机制，进一步解放和发展农村生产力，使农村经济社会发展充满活力。一是稳步推进行政区划调整。按照市域城镇体系和空间布局规划要求以及有利于要素集聚、资源配置和集约发展的原则，适时进行乡镇、村区划调整，使乡镇村的规模、布局适应城乡经济社会发展需要，为卫星城、中心镇、中心村的发展创造条件。二是深化小城镇行政管理体制改革。以实行强镇扩权为重点，探索将部分县级行政管理职能、社会管理权限、行政执法职能向卫星城、中心镇延伸的有效方式，强化其事权管理。以增强基层财政保障能力为重点，建立财权与事权相匹配的县乡财政管理体制，建立保证乡镇基本运转和提供基本公共服务所需财力的保障机制，切实提高基层政府经费保障能力。三是积极推进乡镇机构改革。整合行政和服务资源，强化乡镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能，健全完善农村基层管理体制和运行机制。四是扎实开展村级综合改革。推动村事务管理服务职能与集体资产经营管理职能相分离，推进村级集体经济股份合作制改革，明晰产权，健全村级组织运转保障机制，扶持、发展、壮大村级集体经济。加强农村新社区建设和管理，科学设置农村新社区组织模式，切实完善农村新社区的服务、自治、稳定和保障功能。五是加快推进农村社会管理体制改革。加快建立城乡居民地位平等、就业平等、机会平等的经济社会新体制，健全党和政府主导的维护农民权益机制。积极稳妥地推进户籍制度改革，探索户籍与土地挂钩、土地与社保挂钩的新型户籍管理体制。六是深入推进城乡公共管理体制改革。进一步理顺部门职能关系，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，理顺条块关系，实现工作向农村延伸、投入向农村倾斜、重心向农村下移，推动部门职能由城市建设和管理向更加关注农村建设和服务转变。
