1．对行政过程的全面考察。行政过程论认为，对于行政指导等不具有法律根据而被灵活运用的各种非权力性行政手段，不仅仅应当考察其法律根据、要件、效果等，而且必须考虑这些行政手段通过组合或连结形成作为整体的过程或者产生新的功能的问题。对于具体的行政行为并不能仅仅个别性地论及，而且还应当考察作为整体的行政过程。[37]但传统行政法学将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为，仅将外部行政行为纳入其视野；以行政主体与相对人的对立关系为前提，以行政“内”与“外”的区别作为基本的出发点，如果从历史上来看，可以说这反映了近代欧洲型法治主义思想的基本构造。随着传统的“依法行政原理”成为前提，“行政主体”与“相对人”对立的二元模式、对行政的“内部关系”与“外部关系”区别的公式、以“行政行为”概念为中心的“三阶段构造模型”等重大问题被提起，而“行政过程论”就是批判理论之一。[38]主张行政过程论的学者认为，应当将传统行政法学所忽视的内部行政行为、非定型行政行为以及事实行为等纳入行政法学的视野。行政过程是指行政目的达成过程的全体。[39]在新公共管理论中，行政过程分为事前过程（政策→计划→项目→实施即行政作用）、事后过程（成果、效果、副作用）和反馈过程（监视、修正）。[40]而行政过程论就是站在行政法学的视角，对该行政的各过程加以全面分析的方法。行政过程论指出，各个过程都具有法律上的意义，但传统的行政法学，仅仅重视最终性决定，纯粹内部性决定的过程并没有被纳入行政法的视野之中；即使限定在行政法解释论的层次，控制裁量也并不限于单纯控制裁量权的滥用，而是涉及到所有裁量过程的控制，有必要分析以裁量基准等内部意思决定方式，[41]从而将依据传统行政行为论可能被忽略、排除的非定型行政行为以及事实行为，重新予以纳入行政法学的视野。因此，可以说行政过程论扩充了行政法学的认识对象与范围，使之不再局限于单一的、静止的行政行为，从而将行政行为以外的各种行为形式纳入视野，并对各种行为形式之间的相互关系加以全面、动态的考察。

　　2．对行政过程的动态考察。行政行为在理论上能够逐个独立地被取出并加以理论构建，而这种个别的理论构建是必要的；但另一方面，在现实的行政运行中，较多情况下是复数的行政手段被连续地使用，这就意味着不能忽视这些行政手法相互有机地把握的必要性。[42]此外，传统的行政法学仅着眼于行政过程的最终结果，切断各个行为形式之间的联系，并限制论及其法律性质，但是，在现实的行政中，复数行为形式被结合起来使用，或者作为它们的连环进行行政。[43]对应于现代行政的复杂化、多样化，行政过程论的核心观点在于，将行政活动作为在空间上、时间上的一个过程能动地、动态地进行考察。[44]

　　对于各领域的行政过程，必须在关注各领域各自法律关系的复合性功能的关联的同时进行分析、探讨。行政过程论的一般论必须重视与具体、现实功能之间的关系，充实一般论本身的内容，行政过程的动态把握由此得到正当化。[45]此外，从法治主义的实现来看，行政法学对于行政、法治主义、行政法的关系并不能静态地把握，而应当将行政法作为法治主义在行政中的具体化过程而动态地予以考察，即将“行政作为组织或权限体系的成立→内部过程→对外部的活动→对于违反命令的强制→行政救济”等一系列的过程而展开，法治主义通过行政程序、事后的司法等统制而实现。[46]这种动态考察的观点将行政作为实现法治主义的动态过程，在此动态过程中，行政法具有监督行政依法进行、确保法治主义实现的功能。

　　三、行政过程论的理论体系的构建

　　行政过程论观点为传统行政法学理论的重构提供了一个崭新的视角，围绕着“行政过程的全面、动态考察”这一行政过程论的核心观点，本文在批评和修正传统行政法学理论的基础上，尝试着从公私法区分的相对化、实质法治主义的转换、行政法学方法论的变革、行政法体系的重构、行政行为理论的发展、行政过程中相对人的地位及作用的提高六个方面构建行政过程论的理论体系。

　　（一）行政过程论中公私法区分的相对化与行政法学对象的扩大

　　随着行政过程论将公私法二元区分的相对化，行政法学研究对象的范围也扩大了。传统行政法学将行政法限定为“国内公法”，从这种行政法学理论框架的形成过程来看，有关行政的私法并不属于行政法，也不适用行政法的各种原则，即被排除于行政法学的考察和研究的对象之外。而对于在行政法框架内产生的法律现象，行政法学使用特定的工具性概念。[47]对此，行政过程论认为行政法学应当以有关行政的法律现象作为对象，而不论公私法的区分。

　　（二）行政过程论中依法行政原则的实质化与对行政过程合法性的要求

　　行政过程论的本质体现了实质法治主义对于现代行政法学的要求。传统行政法以依法行政为基本原理，对行政主体的要求可以概括为“依法行政”。[48]但依法行政原理只是从形式上要求行政行为的合法性，而不问行政所依据的法律的内容是否符合自然正义，因此，又可称之为“形式意义上的法治主义”。但现代行政的对象逐渐复杂化，行政的过程也极其复杂，在实践中，不仅行政行为的合法或违法，而且作为整体的行政过程的适当性也成为问题。[49]对此，行政过程论提倡在整体上综合考察整个行政过程的合法性，单个行为在形式上符合法律并不表示该行为完全正当，必须在整个行政过程都符合法律的情况下，才有可能真正实现实质意义上的法治主义。