一、公益诉讼的产生与发展主要源自行政权力作用的影响
公益诉讼可以追溯到罗马法时期，其程式诉讼就有公益诉讼和私益诉讼之分。前者乃保护个人的权利，仅特定人才可提起，如请求损害赔偿之诉；后者乃保护社会的公益，除法律有特定外，凡市民均可提起，如申请撤换舞弊的监护人之诉。[6]实践中，罗马的公益诉讼又具体分为市民法公诉和大法官公诉两种。市民法公诉由市民法规定，所付的罚金归国库，但是为了鼓励市民维护公益的行为，起诉人可以获得一定的奖金；而大法官公诉为大法官法等谕令所规定，被告所付的罚金，归起诉者所有。按照意大利法学家彼德罗·彭梵的论述，罗马社会存在的这种公益诉讼又被称为“罚金诉讼”或“民众诉讼”，“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被认为较为适宜起诉的人具有优先权。”[7]由于罗马当时没有提起诉讼的专门控诉机关，因而在事实上，古罗马所有的控诉实际上都是由私人提起的，“任何市民均可提出控告，在控告中，提出控告的公民是共同体利益的代表。”[8]
以周枏教授的观点视之，公益诉讼在罗马法中得到确立不是偶然，而是深深的依附于那个时期的社会现实，与罗马当时的政治体制、文化传统、法律意识、价值趋向密切相关。第一，总体上理解，罗马法是市民社会的法典，着重的是对市民社会的保障。此消彼长，对私人利益的保护会削弱对公共利益的维护，为了克服这种缺欠，罗马法引入了公益诉讼来救济公共权利；第二，因受历史进程规律的影响，罗马帝国的国家机构简单，远不如近代国家机构那样健全和周密，对公共利益的维护缺乏完善的体制保障，所以法律要授予市民代表社会进行公益诉讼，才能弥补上述的不足。第三，罗马社会秉承了希腊的民主参与与民主监督的思想理念，任何市民发现公共利益受到侵犯都有权利去起诉，进行维护。[9]
继罗马法之后，法国1806年的《民事诉讼法》和《法院组织法》也都规定了检察机关可以为维护公共秩序而提起公益诉讼，但由于19世纪的欧洲处于自由资本主义时期，政府定位于消极守夜人的身份，加上相应的公共利益的损害问题也不是很明显和突出，所以尽管有理论依据，但在实践上公益诉讼一直也是处于休眠状态。同时为了避免滥诉，各国在诉讼结构上都设置“正当当事人”的限制，即过分的强调“直接利害关系人”的起诉资格，客观上也造成了公益诉讼的消退。以当时的英国为例，“除非个人有自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或者哪些财产受到了损害，否则，如果他仅仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”[10]
20世纪，自由资本主义转变为垄断资本主义后，为了应对垄断的威胁，政府开始转换角色，从消极的守夜人转型为积极的管理者。福利国家体制的推行，政府权力的触角伸向了各个领域，政府权力日益扩张，其滥用权力和消极不作为的行为对公民个人的合法权益造成损害的同时，也显露的危害公共利益的端倪。不仅如此，即使在环境污染、大宗消费纠纷的背后，也有政府疏于管理或滥权的影子。对于这些侵害公共利益的违法行政行为，由于其直接利害关系原则的制约，很多权利救济产生了疏漏。为制止这些不法行为，维护公共利益，反映到诉讼法理论上，需要对直接利害关系人原则予以突破，结果之一就是公益诉讼在现代社会的复兴。美国是最早实行公益诉讼的国家之一，1914年的《克莱顿法》就规定了除受害人外，检察官可提起对《反托拉斯法》禁止行为的衡平诉讼，其他任何个人和组织也可以起诉。此先河一开，随后制定的《防止空气污染条例》、《防止水污染条例》、《防止港口和河流污染条例》及《噪声控制条例》、《危险货物运输条例》等都规定了公益诉讼。
