国际货币体制的困境与出路
廖凡
【摘要】以国际货币基金组织为核心的现行国际货币体制渊源于大国之间的政治妥协，在约束性和执行力方面存在先天不足。世界经济格局的演变导致该体制的代表性受到质疑，全球金融危机进一步揭示出其所面临的困境，主要表现为机构职能误入歧途、政策监督顾此失彼、治理结构力量失衡以及争端解决有心无力。有鉴于此，应当在近期已有改革举措的基础上，在重塑机构职能、加强双边监督、完善治理结构和促进争端解决四个方面寻找出路。
【关键词】国际货币体制；国际货币基金组织；国际经济法
【全文】
由1944年布雷顿森林会议奠基的、以国际货币基金组织（International Monetary Fund， IMF）为核心的国际货币体制迄今为止已经走过了三分之二个世纪。近些年来，以“金砖四国” 为代表的新兴经济体的崛起使得国际货币金融格局中的力量对比发生显著变化，建立在传统格局基础之上的IMF体制受到前所未有的挑战。不期而至的全球金融危机，更是集中凸显出这一体制所面临的困境：危机肇端于身为最发达经济体并在IMF唯一享有事实否决权国家的美国，并席卷全球主要发达国家，表明该体制存在整体性和根本性的问题。尽管改革IMF在当前已经成为共识，但关于改革的重心、途径和方向却尚无定论，对相关法律规则的阐释和探讨尤为欠缺。为此，本文拟从法律角度剖析IMF亟待改革的若干方面，以此揭示国际货币体制面临的主要困境，并尝试提出改革建议。
一、基本立场与切入角度
追本溯源，IMF体制本质上是美英两国政治妥协的结果。这种妥协导致IMF先天不足，在法定职能的广度、深度和有效性方面存在深刻缺陷。尽管《国际货币基金协定》（以下简称《基金协定》）在20世纪6O年代和7O年代先后经历了两次重大修订，[1]但上述缺陷并未得到实质性弥补。相反，第二次修订形成的“牙买加协定”一方面正式终结了作为布雷顿森林体系基石的平价制度，确认了浮动汇率的合法性，另一方面却又没有规定任何稳定汇率和货币体系的硬性规则或制裁措施，使得IMF的初始功能被进一步削弱， 固有缺陷更为彰显。
2O世纪90年代以来的一系列金融危机（主要包括墨西哥金融危机、俄罗斯金融危机和亚洲金融危机，以及21世纪初的阿根廷金融危机）和IMF在其中不尽人意的表现，促使人们反思既有国际货币体制的局限。事实上，在每次危机之后，国际货币体制的缺陷及其改革都会成为各国政府和学者讨论的主题。总体而言，作为现行国际货币体制的主导者，以美国为首的发达国家较为关注IMF运作的实效性，即其能否有效维护国际货币金融稳定和安全，成功推行符合其利益的原则和政策。因此，它们着重强调IMF危机处理能力的不足，建议从增强危机管理职能、提高危机预防能力、尽量缩短贷款期限、积极引导私人部门介人危机的预防和处理，以及加强同成员国及其他国际组织的合作等方面对IMF进行改革。[2]与之相对，在国际货币体制中长期处于被动接受地位的发展中国家则更为关注这一体制的代表性和公平性，即其是否是一个公正、民主、透明的国际组织，能否一视同仁地代表和体现不同成员国的利益和诉求。从这个角度出发，它们着重强调IMF在指导思想、价值取向、治理结构和决策机制方面的缺陷，呼吁增加发展中国家在IMF中的份额和投票权，改变IMF监督的不对称性，改善IMF内部治理结构，增强IMF 资金实力和贷款灵活性等。[3]
中国政府和学者在这一问题上的关注点同上述发展中国家基本立场较为接近，侧重于IMF 作为一个多边国际组织，在代表性、公平性和民主性方面的不足，主张以治理结构和决策机制为突破口对其加以改革，[4]并在此基础上调整IMF的相关职能，具体建议包括修改份额计算方法和表决制度、调整贷款条件、实现资金来源与行政和决策过程分离、增强决策透明度、进一步明确和强化职能、确立更好的国际标准等。[5]而在全球金融危机加速蔓延后，中国更是颇具创造性地率先提出在IMF特别提款权的基础上建立超主权储备货币的构想，[6]并得到主要发展中国家的支持。
上述观点和建议从不同角度揭示了现行国际货币体制存在的种种缺陷，各有侧重，难言孰是孰非。在笔者看来，对于我国而言，切入这一问题的关键在于把握中国在国际货币体制及IMF 中的特殊地位。一方面，中国是发展中国家一员，在国际货币体制中长期处于发言权不足的非主导地位，因此改善IMF的治理结构和决策机制，使其真正多边化和民主化，是中国的自然诉求；另一方面，中国作为世界第三经济大国和第一出口大国，又具有不同于传统意义上发展中国家的某些特殊性；特别是，中国拥有超过2.4万亿美元的巨量外汇储备，高居世界第一， 这使得中国在相关改革的探讨和论争中具有了不可或缺的重要地位。从这一现实出发，对国际货币体制缺陷及其改革的讨论应当兼顾实效性和公平性，以此为坐标反观现行体制所面临的困境，将构建更为协调和平衡的新体制作为改革目标。有鉴于此，本文将以IMF为核心的现行国际货币体制所面临的困境概括为四个主要方面，并结合近期改革实践或动态，探讨这一体制的未来发展方向。
二、现行国际货币体制的主要困境
（一）机构职能误人歧途
IMF初创之时的主要目标是维持国际收支平衡，防止两次世界大战期间国际贸易和支付体系崩溃的历史重演。基于此，IMF试图确保一个建立在经由多边协商形成的可调整稳定汇率基础之上的有序支付体系，并对国际资本流动加以严格限制；其任务之一是向暂时处于国际收支逆差的国家提供周转资金，以免其实施紧缩性调整或者贸易和汇兑限制。成员国在IMF的提款权被严格限定在经常项目领域，不得用于弥补资本项目缺口，且IMF有权要求成员国实施资本控制，作为获取资金的条件。
