起诉难虽然是一个社会问题，但这一问题的社会性并不是从当事人起诉与起诉成功或受理的比例关系来看的。相反，从法院受理案件的统计数据来看，绝大多数符合起诉条件的案件法院都是受理的。起诉难问题的社会性主要还是因为人们对“起诉易”应然性的普遍认同。从比例关系的角度来看，起诉难问题与再审难和执行难有所不同，再审难问题与申请再审的数量和再审受理数量的比例有直接关系，而申请执行的案件数量与有效执行的比例关联就更大一些。
起诉难反映了大众的一种心理感受，而这种心理感受又源于具体当事人或第三人（这里的第三人是指当事人以外的人）在起诉条件上的认知与法官认知的差异，即当事人或第三人认为起诉已经符合民事诉讼法规定的条件，包括积极条件（应当具备才能够提起诉讼的条件）和消极条件（一旦具备便不能起诉的条件），但法院依然不予受理。当事人和第三人与法院或法官对起诉合法性的认识，既包括法律适用方面，也包括对案件事实的判断方面。由于法律规定多数都是抽象的，且法官的认知依据较为丰富（包括相关司法解释、司法惯例以及学理解释等），因此在法律适用方面就会发生当事人或第三人对抽象法律规定的认识与法院认识不一致的情形。在案件事实层面也存在当事人与法院或法官之间判断不一致的情形。例如，关于起诉条件中“原告须是与案件有直接利害关系的人”，就涉及如何理解直接利害关系的法律解释和事实认定的问题。
与上述情形不同，法院不予受理或暂不受理，或者说当事人与法院或法官对当事人起诉合法性、有效性的认知差异也可能不是由于起诉人和法院对既定法律、法规、司法解释甚至司法惯例认知的差异，也就是说，即使起诉符合法律、司法解释的规定，法院依然可能不予受理或暂不受理。这种情形又可以分为两大类：
一类是基于司法人员的不正当动机和目的实施的有意阻止诉讼审理以实现个人利益的情形。对于这种违法不受理所导致的起诉难，解决的根本方法当然是消除司法腐败和司法不端，应主要对司法的行为主体予以治理。这种情形所涉及的问题属于如何实现正当司法的问题。
另一类情形是，起诉虽然符合法律、司法解释的规定，但法院依据其内部规定、文件等等司法政策性规范对某些案件的起诉予以限制。这种限制并非基于司法人员的不当动机，而是根据现实社会形势包括政治、经济等因素的考量所进行的限制，而且这种限制也有其根据，因而可以称之为“合法性限制”。这里的“合法”是从广义上讲的，因为这种限制不是依据法律、法规、司法解释的既有规定，而是基于相对“隐性”的司法政策。比较典型的是三鹿等22家奶粉企业因销售含有三聚氰胺的奶粉所引发的纠纷。据报道，2009年3月25日，石家庄市新华区人民法院正式对一名三鹿奶粉受害患儿家长的民事索赔诉讼给予立案。这是自去年9月11日三鹿等22家奶粉企业三聚氰胺奶粉事件爆出以来，全国法院正式受理的第一起民间索赔诉讼。其实，早在去年9月22日，河南省镇平县一位孙姓家长就向河南省镇平县人民法院提起民事赔偿诉讼，但当地法院对这起诉讼至2009年3月25日尚未给予任何答复。[2]此后全国又有少数几起被媒体披露的三聚氰胺奶粉受害者索赔诉讼案件，但法院也都没有受理。这些案件毫无疑问是符合起诉条件的，但在司法实践中的处理是既不明确告知不受理，也不明确告知受理，使案件一直处于起诉后的“冷藏”状态，这种做法基本上已经成为一种司法潜规则，成为一种制度经济学意义上的制度安排。除了有毒奶粉纠纷外，还有许多涉及所谓“敏感问题”的起诉也都没有受理，如董彦斌诉广电总局因删节香港电影《色·戒》而要求赔偿、[3]吴桂贤诉某出版社名誉侵权案[4]等，法院也没有受理。
此外，法院基于息讼、减讼或替代纠纷解决方式的指导思想和认识对当事人起诉的适量控制，也可能导致起诉难。例如，在息讼、减讼观念的指导和政策导向的影响下，法院的相应做法可能是尽量劝当事人不要提起诉讼，这种行为也必然增加起诉的阻力。又如，由于法院审判年度中的“季节性”因素，一些法院在习惯上于每年的年终前一段即不再受理案件，而是等待来年受理。这主要是由法院强调所谓“结案率”[5]所致。这种情形也给当事人的自由起诉造成障碍，形成起诉难。由于在原因上易于消除，其形式违法性也十分明显，因而由此所发生的起诉难似乎不再为人们所关注。
以笔者的观察来看，人们所抱怨的起诉难主要是指虽有既定的法律、法规和司法解释，并且起诉符合这些规范，但法院依然不予受理的情形。笔者重点分析此种情形。
