从公约的内容及各国的实践看,领事通知的目的有两个:一是保护派遣国公民的利益。当派遣国公民在接受国遭受逮捕或者拘禁时,允许其与派遣国领事通讯,从而保证被逮捕或者拘禁的公民能得到公正的待遇,得到其国籍国的保护或者得到适当的法律帮助。二是便利缔约国监督其公民在接受国是否受到了公正的待遇。
对于公约规定的领事通知与其他国际条约的有关规定的关系,《公约》第73条作了规定:公约的规定不影响当事国间现行有效之其他国际协定。公约并不禁止各国间另订国际协定以确认、或补充、或推广、或引申本公约之各项规定。在一些国家的实践中,为了更好的保护本国公民利益,有些国家通过双边条约的形式发展出了与《公约》略有不同的通知权,被称为强制性通知权,即“mandatory notification”制度。例如在美国的实践中,美国就和包括中国在内的58个国家和地区之间适用强制通知制度。按照这种强制通知制度的规定,即使被逮捕或者拘禁的公民没有提出通知领事,接受国主管当局也有义务及时通知被逮捕或者拘禁的公民的国籍国。
2.领事通知的作用
领事通知是领事协助的前提,领事协助的作用在于协助本国公民享有应有的程序公平,防止因其为外国人由于语言方面的障碍及不熟悉所在国的法律等而在有关程序上不能享有与所在国公民相同的待遇,领事可以协助其请律师使其得到适当的法律帮助,故领事不能替代律师为当事人提供关于所在国的法律帮助,不能代行律师职能。因此,领事通知的作用是有限的,若有关当事人违背所在国法律,领事不能阻止其在接受国国内免于死刑或者其他法律惩罚,可以说,领事协助就是一国基于国籍联系对在外国属地管辖下的本国人进行帮助以保障其在所在国获得不低于所在国国民的程序保护。因此,领事协助保护是领事干预权,而不是领事裁判权。领事协助是在所在国进行的,需要在所在国的法律框架内进行,属于在所在国国内寻求救济的范畴。
3.领事通知权利的性质问题
(1)领事通知权是个人权利还是国家权利
一国驻外国领事机构获得对本国在外国的公民进行保护是基于国家和公民之间存在着国籍这一法律联系,一国对本国在外国的公民具有属人管辖权,所在国的属地管辖权优于国籍国的属人管辖权,但当本国公民受到所在国的逮捕或拘禁时,基于其与本国存在国籍联系的事实,为了保护其权利和利益,应当通知其国籍国,这是基于属人管辖权,也是为了保护有关当事人的权利,因此,领事通知权本身即具有保护当事人权利的性质。但是,《维也纳领事关系公约》第36条是否也赋予了被逮捕或者被拘禁的公民以个人权利,公约并没有明文做出规定。在这一问题上,国际法学界产生了不同的认识,各国实践中也有不同的做法。
按照《条约法公约》,缔约国有权对公约的内容提出保留。《维也纳领事关系公约》迄今为止共有169个缔约国,《公约》的缔约国对公约的不同条款提出了不同的保留,但对于领事通知权的内容没有一个国家提出保留,可见各国对领事通知具有极高的认同。另一方面,公约的大多数缔约国,例如英国、澳大利亚、新西兰、爱尔兰、瑞典、爱沙尼亚、波兰等,都以转化的方式,在国内的立法和实践中确定了领事通知权的内容。例如,英国的1984年《警察和刑事证据法令》第3部分就规定,在讯问犯罪嫌疑人之前,警方必须告知其具有领事通知权以及其他法律权利。德国联邦宪法法院在2006年的一个判决中也指出,德国将遵守国际法院在拉格兰德案和阿维纳案中确立的原则,即《公约》第36条规定的是被拘禁的外国国民的个人权利,这种权利是一种司法上可以执行的权利。根据德国《基本法》第59条第2款的规定,《公约》第36条的内容作为联邦法律中的条约法的内容可以在德国国内法律体系适用。据此,德国联邦宪法法院判决将案件发回联邦最高法院重审,理由是其以前的判决没有尊重国际法法院的判决。在2004年美国最高法院审理Medellin v. Dretke案时,欧洲理事会(46个成员国)就该案发表的法庭之友意见就指出,欧洲理事会成员一致认为《公约》第36条规定的在外国国民被逮捕或者拘禁后,立即被告知具有通知本国领事的权利。该项权利是个人权利,这不仅是公约所确定的,也是国际习惯法所承认的。如果当事国侵犯了该项权利的话,就要建立定罪量刑的司法审查机制。拉美的13个国家,以及加拿大、墨西哥等国家都发表了法庭之友意见,一致认为《公约》第36条规定的是个人权利,美国应对其侵犯该权利的行为采取救济措施。从该案的意见看,没有一个国家出面表示支持美国的观点。