信息公开——强制征地制度的第三维度

陈若英

　　关于我国政府征地制度[1]的学理讨论和法律实践较多集中于两个问题：赔偿标准和地方土地财政。本文指出，这两个问题的解决都需要获得和解读大量关于征地和地方财政的信息，但这里存在严重的信息不对称。在现行财政制度和征地制度下，这些信息散落于基层政府甚至是村民委员会的工作过程中，被征地人的诉求和上级政府的立法执法均面临高昂的信息获取成本。尽管政府征地制度并非中国所独有，但与已经完成城市化和工业化的国家相比，中国目前的征地频率居高不下，征地单位项目和总体上涉及的地域范围和被征地户数可谓史无前例，使得政府征地制度中信息不对称的负面影响尤其突出。信息不对称给土地管制这一公共消费品的供需双方都造成了伤害。对提供公共产品的政府而言，部分地方政府在强制拆迁中的暴力行为和其他权力滥用行为造成“柠檬市场”，使公民和媒体都很难区分“好”拆迁与“坏”拆迁，对立行为升级，公共政策的制定和被拆迁人救济都很难理性地进行。作为公共产品消费者的被拆迁者和公众也因为缺乏相关信息而陷入权利架空的困境。这一现状是我们不能绕过的一个严峻现实，也难以从其他国家的征地监管历史和实践中挖掘现成的答案。参考法律制度在其他领域应对信息不对称的制度安排，一条可能的出路是建立征地信息和基层政府财政收支信息公开制度，以每个征地项目而非传统的各级政府为单位进行披露，对执行征地的地方政府施加强制信息披露义务，细化应披露信息的内容，增强披露信息的可用性。这一措施将会使被征地人、监管部门和公众都获得更为丰富和高质量的信息，进而提高基层政府的决策质量和公信力。这一新制度的建立不仅有利于解决政府征地问题，还具有更深刻和普适性的意义。这一制度将提高我国财政的透明度，为公民知情权的实现提供制度保障，培养公民和政府官员参与公共决策的能力，为实现民主财政这一基本宪政价值提供更坚实的制度根基。

　　全文共分四个部分。第一部分阐释政府征地赔偿标准确定的地方性特征和信息不对称问题，并基于此特征指出赔偿中涉及的拆迁和安置成本福利只能由地方政府依据地方情况确定。而赔偿标准的确定和执行都必须依赖地方政府掌握的财政和经济信息，难以制定全国统一的标准，或是以全国统一的标准加以衡量。本文第二部分指出，我国对征地冲突的防止和处理不力的原因之一是征地制度和地方财政收支的透明度不高，在这样的制度背景下，力图用物业税[2]来平衡地方财政收支需要三思而行。[3]借鉴物业税较为发达的美国的经验，本文指出，对待土地财政问题更为有效和长期性的策略是将政府征地行为和相关的地方财政行为置于更有效的监督之下，赋予个人、上级监管机关和公众更有效的监督权能。而要实现这一权能，同样需要让相关各方获得地方财政收支和其他地方性的信息和知识，同样需要面对现行财政制度和征地制度造成的信息不对称问题。第三部分将信息不对称问题置于更广阔的理论和制度背景下，以便更具体和详细说明强制信息披露和信息公开制度对我国征地制度改革的借鉴意义。我们将目光投向两个在很大程度上依赖强制信息披露解决信息不对称问题的法律制度安排：环境污染防治和证券市场监管。在分析我国现有政府信息公开制度和征地制度不足的基础上，第四部分就政府征地制度和相关地方财政强制信息披露制度的建立提出了具体的政策建议和价值，并分析了这一制度革新可能面临的挑战及潜在的应对策略。第五部分小结全文。

　　一、征地赔偿标准的地方性和执行监督

　　征地的补偿主要涉及两个部分：被征收房屋价值的补偿和被征收入的搬迁、安置和停产停业补偿。我国现行的法律制度在两方面都有着墨，并力图在国家法律法规的层面对地方政府的行为进行规制。[4]但这两部分赔偿的具体规则都难以通过全国性普遍适用的规范加以规制。相反，无论是房屋市场价值的厘定，还是搬迁、安置和就业成本的计算，都有赖于地方政府对地方性房地产市场和经济参数的掌握和处理；对农村集体土地上的房屋而言，甚至需要村民委员会利用地方性的信息和知识加以明确和具体化。同理，若要对地方规则的合法性、合理性和最终的执行情况进行判断，就必须拥有地方性的信息，例如当地房地产市场的价格和成本、居住成本等。村民委员会虽然不是一级政府，仅是“村民自治组织”，[5]但其在征地赔偿和安置中扮演着重要角色，与村民的冲突不断，司法实践中不乏村民就这些问题状告村民委员会的案例。[6]

　　对赔偿标准的规定，我国现行的法律规定反映了城乡二元的差异，并实行了房、地分离原则，对各类房地产类型的标准规定支离破碎，对耕地征收的具体赔偿标准则畸低。《土地管理法》作为法律效力仅次于宪法的法律，奠定了征地补偿的基调：按照“原用途”补偿的原则，[7]明确限定了耕地征收的赔偿标准，却对其他类型的集体土地和城市国有土地使用权保持了沉默。农村宅基地上的房屋长期被《土地管理法》作为地上附着物对待，农村居民直到2010年才获得了“合理补偿安置”的权利，[8]但其规定的“建筑重置成本”法却似乎与“合理”相去甚远。宅基地的补偿标准则仅仅笼统要求补偿总水平“应能保障其选购合理居住水平的房屋”，[9]细节循地方规定。[10]尽管农村集体土地的征收是众多暴力事件和矛盾的焦点，却因为立法权限的障碍而暂时被搁置。[11]在“城市房屋征收条例”颁布之前，城市房屋的补偿标准问题同样悬而未决，相关的法律法规仅笼统地要求政府“依法给予拆迁补偿”[12]和“保障被征收人的居住条件”等，[13]并未规定具体的补偿标准或金额计算方法。