（三）公开机制
行政诉讼司法建议制度的良性运作除了依靠分类机制和激励机制的保障之外，还应当通过公开机制的建立寻求全社会的理解和支持。正如《意见》所指出的那样：“要通过多种渠道和形式加强对司法建议工作的宣传，取得全社会的理解和支持，扩大司法建议工作的社会效果。”尤其是在我国传统行政审判模式正经历重大变迁，新的开放合作型模式不断塑造的过程中，行政诉讼司法建议公开机制的建立尤为迫切。从根本上来说，公开行政诉讼司法建议既是法院坚持审判公开的题中应有之意，也是行政审判事业积极融入社会治理进程的必然要求。具体来说，司法建议公开机制的建立可以从以下三个方面进行努力：（1）法院应当向社会公开行政审判“白皮书”。自最高人民法院于2009年年初下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》以来，这种被媒体称为“大司法建议”的行政审判年度报告得到了广泛运用，也产生了积极效果。但是，由于行政审判“白皮书”尚未向社会公开，因此其开展还欠缺足够的社会动力。为此，行政诉讼司法建议公开机制应当首先从公开行政审判“白皮书”做起，通过向全社会公开展示“白皮书”的内容，赢得公众对行政审判窘境的理解和对法院积极拓展行政审判服务职能的支持。（2）在完善司法统计制度的基础上向社会逐步公开行政诉讼司法建议文本。一般来说，行政诉讼司法建议都是针对某些典型行政案件所反映出的问题所提出的。它不仅能够对特定的行政机关产生警示作用，而且对其他行政机关践行依法行政、对公众了解行政机关的执法水平都具有重要的参考价值。因此，为落实审判公开和判决文书公开，首先就有必要公开司法建议。从法院内部机构设置来看，可以将司法建议的统计和公布交由专事审务管理的审判事务管理办公室负责。（3）将接收行政机关拒不落实部分裁判补充型司法建议和裁判执行型司法建议的情况予以公开。正如前文所述，这两种特殊的行政诉讼司法建议与法院司法权威的维系息息相关，必须借助公开机制向全社会展现行政机关的傲慢与偏见，进而敦促行政机关认真对待司法建议。
【作者简介】
章志远，苏州大学教授。
【注释】笔者于2010年8月10日在中国知网的“中国期刊全文数据库”中以“司法建议”为篇名对1980—2010年间发表的论文进行检索，结果为169篇。剔除内容明显不符的论文外，真正研究“司法建议”的论文仅25篇，其中2/3以上为法官所撰，仅《人民司法》就刊登了7篇。
参见卫建萍：《一项建议促成乳制品销毁操作细则出台上海一中院司法建议工作规范有效》，《人民法院报》2009年11月24日；窦玉梅：《“变”出来的广阔发展空间——对北京市三级法院刑事司法建议工作机制创新的调查》，《人民法院报》2010年2月4日。
参见姜明安：《关于司法建议的认识》，《人民日报》2007年3月20日。
马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第469页。
事实上，在《
关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》下发之后最高人民法院出台的规范其他事项的司法文件中，司法建议的作用同样得到了前所未有的重视。例如，《
关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》第
19条规定：“人民法院认为有必要对被执行人采取执行联动措施的，应当制作协助执行通知书或司法建议函等法律文书，并送达有关部门”。又如，《
关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第
18条规定：“加强对经济发展方式转变中可能涉及的法律问题的分析和研判，在各级党委的领导和有关部门的配合下，及时提出为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的各项司法应对措施和司法建议”。
参见最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（2004年行政·国家赔偿专辑），人民法院出版社2005年版，第188—189页，第262页。
参见雷德亮等：《车辆通行收费引发行政官司政府部门接受建议知错则改》，《人民法院报》2010年8月15日。
例如，福建省福安市人民法院在审理行政案件中，采取司法建议先行的方法，促使行政机关及时纠正不当的具体行政行为、原告撤诉，从而实现法律效果和社会效果的有机统一。据统计，2007年以来，该院共在判前向被诉行政机关提出司法建议19份，协调撤诉案件32件，协调撤诉率高达66．7％。参见何晓慧：《福安处理行政纠纷司法建议先行》，《人民法院报》2009年6月23日。
参见王成玉等：《阳光路上的排头兵——盐城法院积极践行能动司法纪实》，《人民法院报》2010年5月5日。
参见江苏省高级人民法院行政庭：《拓展服务优化——推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”》，《法律适用》2008年第10期。
参见王胜俊：《坚持能动司法、切实服务大局》，http:www.wlls.com.cn/newslook. asp?id＝315，2011－01－02。
参见左卫民等：《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第95—105页。
陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。
参见赵俊梅：《白皮书依法行政助推器》，《人民法院报》2010年3月12日。
经济学家林毅夫先生认为，诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载［美］Ｒ．科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第374页。
［美］米尔伊安·Ｒ．达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，“致中国”第2页。
王亚新：《民事诉讼中的依法审判原则和程序保障》，载梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，第154—155页。
参见李广宇：《〈
关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民法院报》2008年2月1日。
在行政审判实践中，这类情形十分常见。例如，在一起拆迁补偿裁决纠纷中，一户拆迁户有3口人，夫妻二人均为行动不便的残疾人，老人已70多岁。在与负责拆迁的公司就拆迁安置事宜协商不成的情况下，房屋管理部门作出裁决，安置该户回迁位于无电梯的6楼顶楼的一套3居室。该户家庭成员均认为安置不公，没有照顾到其特殊情况，于是起诉到法院，要求给个说法。但是，结果却未能如愿，因为法院认为房管部门裁决安置楼层的高低属于其自由裁量范围之内，法院无权进行审查。参见王敏：《自由裁量权，你能释放人性的光芒吗》，《法制日报》2002年11月13日。
顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，法律出版社2004年版，第17页。
参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第400—401页。
参见肖源：《司法建议陷入“石沉大海”窘境》，《人民法院报》2010年8月30日。
为了近距离观察行政诉讼司法建议制度的运作现状，笔者专门从江苏省Ｓ市Ｃ区（7份）、Ｈ区（4份）人民法院和Ｎ市Ｃ区（6份）、Ｇ区（3份）人民法院调取了20份（分布于2003－2009年间）司法建议，仔细研读之后发现当前行政诉讼司法建议制度运作中存在大量不规范问题，主要包括：（1）编号问题。有的司法建议无任何编号，有的用“行初字第×号”，有的用“法函字第×号”，有的用“行建字第×号”。（2）落款问题。有的以“××人民法院”名义作出，有的则以“××人民法院行政审判庭”名义作出。（3）内容问题。有的司法建议篇幅较长，有的则很短，有的内容琐碎到连行政机关行政处罚文书中的打印错误也要以司法建议形式指出。可以说，内容繁简不一、格式五花八门业已成为当下行政诉讼司法建议的普遍流弊。
参见许宏波：《对我国司法建议制度的反思与重构》，《法律适用》2008年第1期。
参见李传松：《司法建议有效推动社会管理创新》，《人民法院报》2010年5月19日。
例如，江苏省宿迁市中级人民法院促成中共宿迁市委在《关于大力支持人民法院行政审判工作的意见》中明确规定行政机关接到法院司法建议后，应认真研究，堵塞执法漏洞，并至迟在3个月内向建议法院反馈处理情况，抄报本级政府和上级行政机关。参见江苏省高级人民法院行政庭：《拓展服务优化——推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”》，《法律适用》2008年第10期。
事实上，《
关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》第
3条已经指出：“要健全监督考核机制，将司法建议工作的开展情况作为一项重要内容，纳入年度工作考核体系。对开展司法建议工作突出的有关单位和个人，要给予表彰和奖励”。
