四、结语

　　以1889年颁布的《大日本帝国宪法》即明治宪法为起步，日本经过120年曲折发展的坎坷进程，堪称亚洲诸国的宪政典范。1946年《日本宪法》载入地方自治的规定，地方自治作为日本宪政的重要元素，在塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府方面发挥重大作用。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容，又是地方自治的重要保障，历经20世纪末地方自治第三次革命，日本初步建立了与地方自治相配合的地方财政法制。

　　借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构，我国应从以下方面予以改革：

　　第一，明确地方政府的宪法地位，中央与地方关系法治化。我国宪法除第4条第3款及第6章第6节对民族区域自治制度予以较为明确的规定外，仅在第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，“统一领导”、“充分发挥”、“主动性”及“积极性”这些政策化、模糊性的词语不能对我国地方政府的宪法地位予以清晰的界定。在我国市场经济转型改革中，这种原则性的宪法分权为冲破改革的政治障碍、进行地区改革试点、维护改革的持续性等提供制度空间，这就是所谓的“中国特色的维护市场的经济联邦制”。[31]但是，非法治化分权也成为腐败、通货膨胀、宏观经济不稳定及诸侯经济的肇因，并且经济分权与政治集权的矛盾日益凸显。

　　第二，多元利益集团参与地方分权改革，中央与地方事权划分的制度化。在20世纪末日本地方分权改革中，地方六团体、内阁及国会等利益集团之间透明度较高的协商博弈，设立改革咨询机构的地方分权推进委员会及一揽子修法等为《地方自治法》修订等改革成果提供民主化、正当性的基础。与之对照，1993年时任常务副总理的朱镕基领队，以“东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施”这种非正式的、内部性方式促成1994年分税制改革，[32]并规定我国目前分权的基本架构。我国中央、地方事权划分仅在《中央银行法》等个别法律中初露端倪，全景式规范仅以规范性文件的方式在1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（[1993年]国发第85号）第三部分第一段对“中央与地方事权和支出的划分”予以粗糙的规定。

　　第三，修改地方财政法制，保障地方财政自主。我国财权与事权的初始划分原本就不匹配，又通过非刚性制度约束下的所谓微调，财权被层层上收，事权被层层下放，以致“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”。在地方财政不足的情况下，土地财政、罚没经济及规费泛滥等具有一定合理性，法律上红线被破坏，法治权威荡然无存，而且对上级政府转移支付的过度依赖，严重戕害了地方的自主性。因此，必须修改有关法律，赋予地方政府一定的征税权、举债权，建立科学规范的转移支付制度，确保地方财政自主。