二、日本地方自治的三次革命
江户时代的日本封建制度具有较高的“地方分权”特质，随着幕府统治的终结及西方列强的“外压”，日本开启国家建设的现代化进程，1869年“版籍奉还”与1871年“废藩置县”初步形成现代地方制度，但是当时府县等地方机构是国家的代理人，没有地方自治的意义。[9]1878年经地方官会议和元老院会议审议发布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》等三部法律，加上1880年《区町村会法》，共同构成日本近代地方制度上的三新法体制，这是日本地方自治的第一次革命。
三新法体制确立了全国统一的地方体制，初步承认“地方分权”，将府县、区町村视为地方公共团体，正式设立府县会和区町村会，认可区町村的自治，并在地方财政制度上区分公共财政和私财政，三新法体制被视为后来地方自治的“实验室”与“日本地方自治的开端”。[10]新法体制时而施行，时而废止_，缺乏稳定性，直至“大正政变”，地方自治才有所进展。二战期间，受政党政治崩溃和军国主义风潮的影响，地方自治一度衰落，以内务省为中心轴的中央集权统治形成从天皇到内务大臣、到知事、再到市、町、村长的“纵的统治”体制。[11]
基于对战前中央集权体制的反省，体现草根民主的地方自治制度得以在《日本宪法》以专设第八章的方式予以确立，这是日本地方自治的第二次革命。《日本宪法》第92条处于第八章的总则地位，规定“地方公共团体之组织及经营事项，依地方自治本旨，以法律定之”，其中“地方自治本旨”一词通常认为包括“居民自治”和“团体自治”两个原则。[12]居民自治是指居民实施自治之意，即居民自己考虑地域之事，用自己的手实施自治，称之为“政治性自治”，来自于英美法系传统；[13]团体自治是指由独立于国家的地域团体实施自治之意，即地方公共团体基于自主性、自利性的自我判断与责任，根据地域实情推行行政，称之为“法律性自治”，来自于大陆法系传统。[14]第93条是关于地方公共团体的机关、直接选举的规定，要求地方公共团体设议会，首长、议员由当地居民直接选举产生，这是居民自治的最低限度要求。第94条规定地方公共团体的权限，即自治财政权、自治行政权及自治立法权，这是团体自治的最低限度要求。第95条规定地方自治特别法上的当地居民投票制度，体现自治体是基于居民意思参与国家立法过程，这是居民自治、团体自治的双方要求。[15]当时日本地方自治的法源除宪法外，还包括1947年《地方自治法》、1948年《地方财政法》、1950年《地方税法》及《地方公务员法》等，但是这些具体制度与现实实践并未充分贯彻宪法上的地方自治，乃至基于赶超发达国家的现代化国策，以提高统治集中程度和效率为藉口，强化中央对地方的控制，以致出现回归传统“地方制度”的地方自治萎缩与形骸化。
