随着人民公社体制下的国家全能主义的终结，国家从既得领域和既得利益中退出，一方面由于广大农民对权利的诉求和争取促使农村社会力量成长；另一方面由于国家面临多元化的社会欲降低治理成本，而主动通过制度化建设来调整国家与社会之间的关系，包括推行基层民主和社会中介组织等在内的各项改革为公民社会的成长提供了更大的空间。
家庭联产承包责任制实行后，在1980年代初中央连续颁发的五个“一号文件”中都有明文规定，要求政社逐步分开，实行农地所有权与经营权的分离。此次的农地制度创新使得土地产权得到重新界定，农民又有了土地承包经营权，有了生产剩余的索取权，生产积极性有了极大的提高。以后历年的中央农村工作文件都强调“稳定家庭联产承包责任制”。2004年以来的七个“一号文件”继续强调稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，着重保障农民的土地承包经营权。家庭联产承包责任制让农民得到了很大的解放，国家对农民的控制能力大大减弱。
国家从社会的退出，意味着农村民间组织生长空间的增大。自1982年中央一号文件发布至今，历年中央农村工作文件，包括党的历届全国代表大会报告、历年的中央政府工作报告，都强调在坚持土地承包责任制的同时，应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置农村各类组织。在中央政策的支持下，随着民间经济的崛起，尤其是市场经济的发展以后，我国农民的专业合作经济组织、基层自治性农民组织、公共服务性组织等纷纷出现并发展壮大，国家与农村社会的关系也趋向良性互动，我国农村的公民社会逐渐成长起来。
五、结语
从上述可以看到，建国以来60年的国家建设历程，中国现代国家已初具规模。不同时期的土地文件实施后，在官僚制建设、国家能力建设、政权合法性增强、公民社会成长等方面所取得的绩效足以证明文件治理方式在推动中国现代国家成长过程中所发挥的巨大作用。鉴于文件治理方式对中国现代国家成长所起的积极作用以及中国现实国情，我们可以得知，目前的国家治理仍然离不开文件治理，中国将会保持很长一段时期的文件治理与法律治理并存的局面。不过，改革开放以来，特别是1990年代中期以来，随着社会主义法制建设的逐步开展，人们法治意识的逐步增强，文件权威在国家治理中有弱化趋势，这与现代国家成长的内在逻辑是相符的，也符合中国国家建设的未来方向，因为其终极目标就是建立一个理性而又民主的宪政（法治）国家。
【作者简介】
施从美，苏州大学中国特色城镇化研究中心。
【注释】本文的“文件治理”，吴国光称为“文件政治”，是相对于民主国家的法律政治和独裁国家的个人专制而言的，它反映了文件在中国政府政治中的重要作用。参见Guoguang Wu. Documentary politics: hypotheses, process, and case studies. The decision process in Deng’s china, edited by Carol L. Hamrin and Suisheng Zhao, M.E.Sharpe, Inc.,1995. P26. 而谢岳则称之为“文件制度”，目前我国党政科层系统包括人民团体和事业单位，通过发布文件的形式推进政策执行，已经演化成一个非常成熟的政治制度。参见谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社2006年版，第116页。
参见贺东航：《国家构建理论与中国现代国家构建历程探析》，《江汉论坛》2008年第6期；杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第29-31页。
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本文所指的文件与全国人大制定的法律有本质区别，主要分为政治文件、管理文件和信息文件。政治文件由执政党发出，讨论政治原则问题、意识形态问题，是行政活动的指南，是执政党对政府和社会实施领导的主要方式；管理文件大多由政府部门发出，也称行政规范性文件或行政法规，旨在解决具体问题；信息文件用于传递信息，执政党和政府都可发布，上下级之间也可相互发出。三种文件从地位上讲，政治文件最权威，管理文件不得与之冲突，其基本功能就是执行政治文件的要求。参见谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社2006年版，第118页。
数据来源于中国法律信息网-法规查询-土地房产，http://www.law-star.com。
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参见《农村人民公社工作条例修正草案》，1962年9月27日。
参见许月明：《中国农地制度变迁绩效评述》，《经济问题》2003年第7期。
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