二是实施规模巨大的行政体制改革和政府机构改革，并且加强政府内部分工的深化，增强政府对社会经济管理的深度和广度。为了切实做好耕地保护工作，国务院成立专门的土地管理职能机构来加强土地管理。从1982年开始，国务院确定在农牧渔业部设立土地管理局以实行对土地资源的统一管理，期间共发布土地文件4份，开始对耕地实施保护。1986年2月，国务院决定成立直属国务院领导的国家土地管理局，统管全国土地和城乡地政，重新开始启动编制中断数年之久的土地利用规划。从1986-1998年间，国家土地管理局独立或联同国务院其他部门发布土地文件312份，这一时期为耕地保护提供了正式制度安排。1998年4月，国土资源部正式成立以来，该部门独立或联同国务院其他部门发布土地文件254份，[7]结合宪法、土地管理法、农业法及地方性法规，中国已经形成较为完整的耕地保护体系，这充分说明我国政府部门关于土地管理职能已日趋成熟和完善。
二、土地文件变迁中的国家能力提升
国家能力建设是现代国家建构的重要组成部分，是实现工业化、现代化的最重要条件之一。国家能力是国家的基础性权力，它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内贯彻其政治决策的能力。[8]只有足够强的国家能力才能为国家官僚体制提供更大范围的运作空间和权力实行基础，以提高政治决策和国家权力的效能，才能维持统一和民族独立。国家能力主要包括三种：汲取能力、调控能力、强制能力。[9]其中汲取能力就是国家抽取社会经济资源的能力，财政汲取能力是其集中的体现，是最重要的国家能力，因为现代国家的所有职能都需要财力支撑。国家只有掌握了财力资源，它才能实现其他的国家能力和国家职能。如果财力不足，中央政府无法实现国家的公共职能和目标，就会导致宏观经济调控能力下降，继而就会出现经济不稳定、经济衰退、经济危机，甚至导致国家的解体。[10]
新中国成立初，《土地改革法》的实施取得了巨大成果，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实现了农民的土地所有制，确立了“私有私营”的农地经营制度，[11]1950年代中期，为防止农民产生新的两极分化而重新陷入受剥削的贫困境地，毛泽东考虑必须把农民组织起来走合作化道路，农业合作化系列文件就是在此指导思想下制定的。人民公社化系列文件的颁布实施，使得农业化时期的土地政策得以延续和强化，并最终确立了“公有公营”的农地制度。这种农地制度确保了毛泽东“要改变贫穷落后面貌，就要发展经济，要发展经济就要走工业化道路”的赶超战略思想的顺利实施。在赶超战略的背景下，国家实施向工业化倾斜的政策，从农业汲取了大量经济资源用于工业发展。据国务院农村发展研究中心1986年的推算，1953-1978年的25年间，国家以农业税形式为工业发展提供的积累为4500亿元，工农业产品价格剪刀差总额估计在6000-8000亿元。而到改革开放前的1978年，国家工业固定资产总计不过9000多亿元。[12]因此可以认为，我国在一穷二白的基础，主要依靠对农业强有力的财政汲取能力，完成了工业化的资本原始积累，建立起比较完善的工业体系和国民经济体系，农民为国家工业化作出了巨大的牺牲和贡献。
