图1建国以来中共中央和国务院发布的土地文件数量对比
（资料来源于中国法律法规大典检索系统，中国共产党网站、中央人民政府门户网站文件检索系统。）
从图1可以看出，中共中央在1950-1965年间颁发的土地文件为57份，国务院仅为10份。从“农业合作化”到“人民公社化”的系列土地文件，比如《中共中央关于农业生产互助合作的决议》（1953年）、《关于农业合作化问题的决议》（1955年）、《关于在农村建立人民公社问题的决议》（1958年）、《关于人民公社若干问题的决议》（1958年）、《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即《十二条》，1960年）、《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即《农业60条》，1961年）等，其发文主体都为中共中央。文件的颁发没有通过政府，而是由中共中央以决定或指示的形式直接发布的，虽然政府也发布了一些土地文件，如政务院发布的《关于国家建设征用土地办法》（1953年），国务院发布的《关于乡人民委员会办理土地买卖不再收取手续费的通知》（1955年）等10份，但数量较少，改变不了这一时期我国党政不分、党对国家政权机关包办代替的格局。
到了“文革”时期，党政不分、以党代政更被推向极端，国家政权机关瘫痪而被集党政军于一身的文革小组所替代，毛泽东的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。相对于农村工作和农业问题，在文革十年的时间内，中共中央仅发出了《关于县以下农村文化大革命的规定》（1966年），《关于农村无产阶级文化大革命的指示》（草案，1966年），《中共中央作出关于农村人民公社分配问题的指示》（1971年）等有限几个文件，而关于土地文件几乎停发，造成政策上的严重失误，导致整个国家治理开始陷入混乱之中，社会经济发展濒于崩溃，国家建设的步伐近乎停滞。
改革开放以后，中国国家官僚制度建设有了长足的进步，土地文件的变迁见证了政府土地管理部门的成长。1978年以来国家官僚制度建设的成就主要表现在两个方面：一是实现了党政关系大调整，实行党政分开，在坚持中国共产党的领导下，发挥政府部门的职能作用。相应地，在文件的制定和发放上也强调党政分开，即党委系统发布政治文件，政府系统发布管理文件。[6]改革开放后的国务院由于党政关系调整而权力回归，其发布的管理文件数量逐步多于中央发布的政治文件，土地管理工作则是其繁多的日常管理工作之一，30年间仅国务院自身发布的土地文件就达80份（见图1），而中共中央只颁发了48份具有政治指导性意义的土地文件。
