我国目前的行政诉讼，是以保护行政相对人权利的撤销诉讼为中心建立起来的。我国行政诉讼法是以保护相对人的权利为主轴而建构的诉讼体系。虽然《行政诉讼法》第一条明确规定维护和监督行政机关依法行使职权是行政诉讼法的立法目的之一，但是现有体系中的监督功能是通过公民提起主观诉讼而产生的宏观上的作用，行政诉讼法本身并没有设立直接以维护公共利益和客观法律秩序为目的的诉讼制度。我国现有的行政诉讼程序都是围绕主观诉讼来设计的，可以说，客观诉讼超越现有的行政诉讼体系。在我国现有的诉讼体制内，只有作为主观诉讼的自益形式的公益诉讼存在运行的空间。在自益形式的公益诉讼中，由于被诉的具体行政行为不仅侵犯了原告私人的利益，而且损害了社会公共利益，在此情形下，只需要诉诸传统的诉讼手段即可处理。因此，在我国目前的行政诉讼法体系中，只存在自益形式的公益诉讼，而他益形式的公益诉讼依然被排除在行政诉讼法之外。

　　（三）可以丰富我国行政诉讼的诉讼类型

　　客观诉讼的缺位，是我国行政诉讼制度的不足。正如我国有学者所言，“完整的行政诉讼制度，既应当有对公民、法人和其它组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护，这在理论上表现为行政诉讼是主观诉讼和客观诉讼的统一体。建立以保护国家和公共利益为宗旨的客观诉讼制度，是从制度上改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向。”[23]我国目前的行政诉讼属于主观诉讼制度，其核心功能在于保障公民的合法权益。但是我国现有的行政诉讼制度对公民权利的保护依然存在缺陷，大量侵犯相对人权益的案件依然被排除在司法救济的大门之外。未来行政诉讼法修改中，应以完善和强化权利救济这一核心功能为目标，为公民提供具有实效性的、完整的、无漏洞的权利救济制度。而作为客观诉讼的行政公益诉讼，则旨在借助检察机关、公民及社会团体的力量来监督行政权的合法行使。客观诉讼的范围取决于一国宪法体系内对行政事项监督权的分配，行政公益诉讼在我国的确立，需要权衡不同权力主体之间的监督权限。笔者认为，作为一种例外的、特殊的行政诉讼形式，行政公益诉讼制度应在理论完善与实践实验的基础上审慎而有限度地确立。

　　四、我国行政公益诉讼的启动模式及类型构造

　　（一）行政公益诉讼的启动模式

　　“无诉则无审判”，任何诉讼活动的开启需要有适格的原告提起诉讼为前提，法院不能依职权主动启动诉讼程序。公益诉讼采取何种启动方式，关系到公益诉讼起诉权的分配和诉讼管道的宽窄，也关系到社会公共利益遭到侵害时能否得到充分的司法救济[24]。目前，对行政公益诉讼的启动模式，行政诉讼学界存在以下几种观点：

　　1.关于一元启动模式。一元启动模式，即行政公诉，意指赋予检察机关行政公诉权提起行政公益诉讼。在讨论公益诉讼的过程中，特别是在诉讼法学界讨论他益形式的公益诉讼的困境以及如何构建我国的公益诉讼机制时，人民检察院在公益诉讼中可能的作用被人们屡屡提起。近年来，理论界和实务部门有不少学者提出应当由检察机关作为公共利益的代表人提起公益诉讼。实践中，虽然法律上尚缺乏相关规定，但检察机关在一些关乎国家、社会、集体利益的案件中提起或参与诉讼的事例也时有报导。[25]从诉讼技术上讲，检察机关对行政公益诉讼的发动可以有两种途径，第一，根据公民的起诉请求而发动；第二，直接依职权主动向法院提起诉讼。检察机关作为法律监督机关，有权对行政行为进行监督，但是如果检察机关对行政诉讼干预过多，则会影响行政自治原则。笔者认为，检察机关提起行政公益诉讼的范围应限定于国有资产流失等侵害国家利益的领域。在行政诉讼法修改中可以对检察机关的诉权和诉讼程序作出概括性规定，在相关单行实体法修改中确立具体的范围。

　　2.关于二元启动模式。二元启动模式，即享有行政公益诉讼起诉权的除了检察机关外，还包括社会团体。赋予公益团体起诉资格是大陆法系国家较为普遍的立法方式，如德国联邦环境保护法规明文规定了利他的团体诉讼，由符合法定要件的环境保护团体，为了维护公益而提起诉讼，其目的在于修正违法的环境行政行为。近年来，随着我国经济社会的发展，民间组织在社会管理与公共服务中发挥着不可替代的重要作用。在环境保护领域、消费者权利保护领域，民间社会团体在不断尝试提起公益诉讼，并取得一定的效果。例如，2009年7月28日，贵州清镇市人民法院正式受理中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案。这是我国首例由民间环保社团组织作为公益诉讼人状告地方政府部门的环境公益行政诉讼[26]。笔者认为，为了防止法人和社会团体包揽诉讼牟利，赋予行政公益诉权的应仅限于公益法人和公益团体，其判断标准应以公司章程的范围及登记内容为判断标准。但是，立法中设置团体诉讼的前提在于一个国家有较为发达的民间组织和健全的管理制度，因此，在我国仅有团体诉讼是不够的。

　　3.关于三元启动模式。三元启动模式，即行政公益起诉权除了赋予检察机关、社会团体以外，还应赋予公民。笔者认为，即使立法规定检察机关作为公共利益的代表者和维护者有权提起公益诉讼，也要考虑赋予普通民众提起公益诉讼的权利。这是因为，第一，检察机关作为国家机关，本身也是可能滥用权力和懈怠职守的，正如我们说行政机关是公共利益的代表者和维护者，但他们同样可能滥用权力和懈怠职守一样。第二，检察机关作为国家机关，天然地会更多考虑国家利益，而在某些情况下，国家利益与社会公共利益并不一致。目前实践中检察机关提起公益诉讼，关注的往往是国有资产流失等问题，这类诉讼虽然也关涉公共利益，但其中公民权利保护的意义却较微弱。第三，就中国目前的情况来说，在变革的局势和多元化的时代背景下，相比较保守的检察机关，普通民众对于维护自身权益的强烈愿望，某些社会精英所具有的敏锐观察力和社会正义感，使得他们更可能站在维护社会公共利益行动的第一线。对于负有社会正义感和责任心的公民来说，正如笔者在几年前就发出过的感慨和呼吁：“把权力监督机制的启动权赋予他们比赋予那些手握权力而无关自身痛痒的专门机关将更有实效。”[27]笔者认为，三元启动模式比较符合我国的实际情况，在我国的国家权力分工体系下，如果说检察机关具有内在的监督权而应享有诉权外，赋予公民和特定的社会团体公益诉讼诉权，则是扩大民主参与，通过权利制约和监督权利的有效途径。