1949年，德国《基本法》第28条保障地方“在法律范围内处理地方社区的所有事务”，每个州都有自己的地方治理法律章程。联邦目前有16个州，其中柏林、汉堡和不来梅市是直辖市。各州人口从不来梅的66万和萨尔的100万到北莱茵一威斯法伦的1800万，每平方公里人口密度从梅克伦堡的77人和勃兰登堡的88人到柏林的3793人，人均国民生产总值则从36700美元的萨克森到60700美元的黑森不等。{9}联邦政府目前大约有160个机构，但是在联邦以下层次都没有自己的对口办公室，因而在很大程度上发挥着辅助性的非执行功能。联邦政府人员数量仅占公共雇员数量的8％ 。{10}县政府由县长（Landrat）和县议会（Kreistag）管理，其主要职能包括修建道路、医院和交通。基层政府则主要管理学校、文化和社会福利等事务。从1960年到1990年，德国地方政府职员增长了56％，目前地方政府的人事规模占整个国家组成人员的1/3左右。相比之下，联邦政府职员仅占10％，州政府职员则占了45％。由于州在传统上负责教育和警察职能，因而州政府规模相对庞大。地方政府雇员的15％负责一般性地方行政，14％负责社会政策执行，10％负责学校维护及成人夜校，各7％负责体育和娱乐设施以及负责维持公共秩序，8％负责与经济发展相关的工作。地方政府雇员的分布大致是市县占40％、乡镇占35％、县占20％。由于受到预算压力，目前每千人居民中政府职员的数量大约是20名左右，其中兼职职员的比例超过30％。{11}

　　德国的州以下有县（Landkreise），县以下分为都市和乡镇（Gemeinden），作为德国的基层政府。{12}县以下是乡镇，但是乡镇并不从属于县，县和乡镇之间存在径渭分明的权利、职能和义务。在原则上，乡镇对其边界之内的所有事务全权负责，但是某些乡镇没有能力负责的事务由县承担，例如医院和垃圾处理设施。某些较大的市镇融合了县和镇的职能，呈现“市县”的一级结构。在1970年代的合并之后，县的平均规模不到20万人。德国目前大约有323个县，116个市县。基层政府中最小的是“乡”，一般是农村；中等规模以上的则称为“镇”，一般是城市或城市化地区。德国大约88％的人口生活在城市或城市化地区，人口密度大约是每平方公里230人。目前的乡镇数量大约是14500个，乡镇平均人口大约8000人左右。德国有12个城市超过50万居民，他们总共约为人口的15％；另有4300多个乡镇不到500人，总共只占人口的1.5％，大约2/3以上位于东德境内。{13} 20世纪60、70年代，德国举行了大规模的乡镇合并。合并之后的乡镇人口规模小的有1000至2000人，大的如黑森州的乡镇有1.4万人，北莱茵一威斯法伦甚至达到4.5万人。{14}一般认为，合并之后的公共管理绩效大幅度提高，但是地方民主代表性则大大下降。

　　政府合并的始作俑者是瑞典。在1952年到1962年间，瑞典乡镇政府数量从2500个锐减到248个，平均人口将近3万人。1970年代，英国也启动了区划重组计划，将原来的1300个区合并为369个，平均人口为12.7万人。但在代表南欧模式的法国，合并计划因受到地方抵制而屡遭失败。1972年，法国议会通过法律将96个行省重组为22个大区（regions）基层政府的范围差异很大，有仅几十人的阿尔卑斯山村，也有里昂或马赛等大城市，但是大多数市镇规模很小。1990年的统计表明，在全部36551个市镇中，超过3万人的只有235个；84％的市镇不到1500人，43％的市镇不到300人。2002年，法国市镇数量增加到36763个，但基本结构没有改变。目前法国仍拥有大量乡镇，每个乡镇的平均人口只有1500人左右。相比之下，德国处于南欧和北欧两种模式之间。在各州中，北莱茵一威斯法伦接近北欧模式，而莱茵兰等州则基本上没有进行大规模合并，乡镇人口接近南欧国家。{15}