不过，大法官626号解释之前的模糊态度，也使得“最高行政法院”并非一律明确认定大学自治事项排除适用法律保留，有时候法院会采用迂回的方式，以法律保留的层次论来降低大学事务的规范密度，使得法律保留徒留外壳，达到维护大学自治的目的。在花莲师范学院退学案中，[6]一审法院以重要性保留理论为基础，认为大学生是大学教学研究的参与者，而非被支配者，应享有一般人民的基本权利，凡教育内容、学习目的、修课目录、学生地位等有关大学生学习自由的重要事项，皆应以法律明文限制或需有法律明确授权，剥夺大学生学习自由的退学处分不能以各校校规为依据，才能符合法律保留的基本要求。而“最高行政法院”认为，学术活动甚为复杂多样而各具特性，且大学具有自治权，法律就有关学生权利义务事项，以低密度之规范为已足，若其对大学学生基本权利义务已为最低条件规范，而将其具体事项授权主管机关或再授权大学，并没有违反法律保留原则、授权明确原则或再授权禁止原则。显然，“最高行政法院”在此案中并没有明确否认法律保留原则在大学自治的适用，但却主张采一种低层次的保留，强调低密度保留，认为大学事务是一种可授权的法律保留，[7]更有甚者，法院认为这种授权允许概括授权和再授权，而在传统理论上，法律保留原则禁止概括授权和再授权，因此法院这种低层次保留的观点实质上已突破了法律保留的基本底线，法律保留被完全架空，徒留其名。相同判决还有台湾警察专科学校考试作弊退学案、私立铭传大学考试作弊退学案等。[8]
四、对大陆法治建设的启示
（一）台湾的经验和不足
“大学法”于1947年制定时并无大学自治之规定，虽然自清末民初现代大学教育制度创建之时，实行大学自治的呼声就未间断过，但真正进入实证法却经过近一个世纪，直到1993年“大学法”进行全文修订时才明确写入大学自治。这说明大学自治是台湾地区民主化和法治化的产物，并最终通过制度保障学说将大学自治与学术自由联系起来，使大学自治具有了基本权利保护的价值，并在“宪法”层面为大学自治找到了依据，最终将大学自治纳入“宪政”秩序之内。不过，由于“大学法”第1条第2款将大学自治限定在法律规定范围内，显有将大学自治解释为须有法律授权之意，使得大学自治和法律保留的关系成为台湾地区理论和实务上的争点，形成两种截然相反的观点。[9]大法官会议也一直犹豫不决，虽然在626号解释中明确了大学自治不适用法律保留，但却无法一锤定音，根本原因在于380号解释和382号解释之间的龃龋不合，380号作为构建大学自治的基础被382号推翻：382号将公立学校视为行政机关，将私立学校定性为法律授权组织，二者皆要从属于法律，本质上属于“授权说”理论，而大学自治理论本质上属于“自治说”，自治权来自于宪法而不从属于法律。显然，382号意在确立学校的行政主体地位，解决学校管理行为的可诉性问题，但却没有区分大学教育和基础教育，虽然确立了大学的公法地位，但却丧失了大学的自治性，不仅使大学从属于立法机关，甚至还完全从属于行政机关。在台湾大学教师申诉评议委员会设置要点核定一案中，[10]台湾大学数次修订教师申诉评议委员会设置要点，送请“教育部”核定，而“教育部”则函复不予核定，台湾大学以大学自治权受侵害为由，提起行政诉讼，而法院认为台湾大学与“教育部”之间因监督事项而引起的争执，属于机关间的内部事务，“教育部”行使监督权而不予核定台大陈报事项的函复，非属行政处分，不能提起行政诉讼。在台北艺术大学教师黄进不续聘一案中，[11]法院持相同态度，认为“大学法”第1条第2款规定了教育主管机关在法律规定范围内对大学享有监督权，“教育部”所属教师申诉评议委员会的再申诉评议决定，即属监督权之行使，与一般行政机关所受上级机关之诉愿决定无异，不允许大学对再申诉决定提起行政诉讼。法院的此种观点到现在一直没有改变。[12]因此，台湾地区关于大学自治和法律保留之关系的争议源于制度保障说与“大学法”第1条第2款和382号解释之间的冲突。对于“大学法”第1条第2款，大法官虽在多个解释中有所涉及，但皆着眼于大学自治权本身，而不是自治权的法律限制，再加上依申请的被动解释机制，大法官并未对其内容进行反思，反倒是“最高行政法院”在相关案例中对该条款进行了重新解释，主张以法律优位代替法律授权，[13]虽合“立宪”意旨，但不免有越俎代庖之嫌，仍有待于大法官有机会行“释宪”之权，确认该条款“违宪”。至于382号解释则完全是大法官破除特别权力关系心切，而未顾及大学自治。事实上，维护大学自治与破除特别权力关系并不矛盾，大学自治与特别权力关系虽在实现大学的有效管理上，产生某种相同的客观效果，但二者的理念根本不同，特别权力关系以牺牲人民基本权为代价来实现行政目的，相对人只能被动服从而无司法救济途径，而大学自治的目的在于实现人民基本权之一的学术自由权，且这种目的的实现要在法治框架之内并要为相对人设置民主参与自治的渠道。因此，破除特别权力关系不能牺牲、放弃大学自治。
