其次是对行政复议委员会作出复议决定时的机制设定缺失。一般来说，委员会机制作出决定时有两种方式：简单多数制和特殊多数制，前者只须有过半数同意即可，以少数服从多数为原则，如我国台湾“诉愿法”第53条就规定，诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之{10}；后者的要求更为严格，并非简单地以过半数为基准，必须是远远超过半数同意，如我国宪法修正案的表决必须全国人大全体代表的2/3以上多数人员赞成才能通过。现行行政复议委员会制度中并没有规定委员会作出决定时采用简单多数制还是特殊多数制。
三、出路：我国行政复议委员会制度的合理建构
作为行政复议改革的“探路者”，我国行政复议委员会制度的试行仍存在着许多漏洞，面临诸多困境。但是不可否认的是，行政复议委员会制度为我国行政复议改革开创了很好的先例，也代表着我国行政复议体制前进的方向，因此，有必要对其进行深入的研究，以期构建一个切实可行的复议机制。
对于我国行政复议委员会制度的建构，笔者认为可以从以下几个方面进行：
（一）准确定位
我国行政复议委员会制度试行中存在的诸多理论基础上的矛盾和悖论，其主要原因在于对行政复议委员会的定位不准确，因此有必要对其重新进行一个准确的定位。
首先，行政复议委员会必须具体负责受理、审议行政复议案件的复议机构。从国务院通知规定和实践运行中来看，行政复议委员会制度并没有否定原行政复议机关的复议权，只是设定了相对集中行政复议机制，将大部分行政复议案件的受理权和审议权集中到行政复议委员会手中而已，最终的复议决定也并非以行政复议委员会的名义作出，这就表明了行政复议委员会并非一个复议机关，而只是设立在地方一级政府之中的负责具体案件审理的复议机构而已，就如同韩国一样，原则上以做出行政行为的行政机关的上级机关为复议机关，在复议机关之下设置行政审判委员会{11}。然而，《国法[2008]71号文件》中却指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件，实践中各地也纷纷设立了复议委员会办公室、领导小组等等，这就导致行政复议委员会逐渐开始偏离复议机构的职能定位，脱离了具体审议案件的层面，逐渐转变为领导机构。随之而来的后果就是，复议委员会下设办公室成为实际的复议机构，而下设办公室往往同政府法制办合署办公，同时也排除了外部专业人士，最终导致法制办再度成为实际的复议机构，复议改革回归原有模式。因此，笔者认为为实现行政复议委员会设立宗旨，应将行政复议委员会定位为实际具体负责的行政复议机构，取消其下设办公室、领导小组等机构设置。
其次，作为复议机构的行政复议委员会还必须是具有独立地位和权威性的机构。纵观各行政复议制度比较完善的国家，可以发现其复议机关和机构都具有很强的独立性，如英国的行政裁判所，它不是由国家行政机关或法院司法系统设立的，而是直接根据议会制定的法律组建而成，从成立的开始就具有与行政机关相对独立的特性{10}14-15；美国的行政法官同样如此，虽服务于某行政机关，但却并不从属于该机关，具有很强的独立性。[4]同时，各国对于复议机构的权威性亦极其强调，如韩国《行政审判法》中就明文规定复议机关必须依照行政审判委员会的决议内容，必须受行政审判委员会关于复议结论的决议的羁束，不得做出与其内容不同的裁决。[5]正是由于这种独立性和权威性，才能保障行政复议得到一个真正公正的复议决定。因此作为我国行政复议改革的先行者，行政复议委员会的定位必然是一个具有足够独立性和权威性的行政复议机构，否则其最终只能沦落为松散的协调机构或一个行政复议咨询机构。因此，有必要将行政复议委员会从一级政府里独立分离出来，或者借鉴美国的行政法官制度，虽设立在一级政府之内，但是其薪资、管理、任免等都由其他机构负责。
