正是由于上述原因，行政复议委员会制度被认为是我国行政复议体制改革的一剂“强心剂”，但正如黄学贤教授所言：“为了使一个制度更加完善，学界不可一味推波助澜，而应冷静思考，探讨其完善之道。”{4}仔细研究发现，行政复议委员会制度能否起到上述作用仍有待商榷，就以保证行政复议的公正性而言，行政复议委员会设立在一级政府之中，实难规避地方政府的影响力，而一级地方政府同其所属的工作部门亦难免存在利害关系，这就使得“行政复议委员会可能在摒弃了部门保护后，却不得不同地方保护继续斗争。”{5}同时行政复议委员会制度改革在我国尚处于试行阶段，自身体制设计存在许多不足，而且其定位的不明晰也导致理论基础的悖离，最终致使其试行实践中面临着诸多困境。
二、行政复议制度改革的困境
对于行政复议制度改革的困境而言，法理基础的缺乏是内因，导致其理论上的悖论，而其体制设计上的不完善是外因，直接导致实践中试行的障碍。因此，下文笔者将基于其法理基础和体制设计两个方面进行分析，以期在理想与现实之间寻求恰当的定位和出路。
（一）缺乏法理基础
1．对行政复议委员会合法性的质疑
对于行政复议委员会制度的合法性，很多学者都提出了质疑。他们认为我国原有的复议体制规定十分混乱，导致了我国现行复议制度存在着诸多弊端。旧的复议制度是《行政复议法》明文规定的，而行政复议委员会只是根据国务院的通知所设立，从法律效力上看，后者的法律位阶远远低于前者，无权违反其相关规定。然而，行政复议委员会制度却规定了相对集中行政复议权，将行政复议的受理和审议权集中在复议委员会手中，同《行政复议法》的相关规定相违背。正是从这个意义上，毛玮教授指出：“行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》及其实施条例，但这种违法实质上反映了行政复议发展的趋势。”{6}
但是笔者并不简单认同上述观点。首先我国目前各地行政复议委员会制度的设置虽然分为两种情况[2]，但都强调复议决定不以委员会的名义作出，不同之处只是在于是以市（县）政府的名义还是由法定行政复议机关以自己的名义作出，而《行政复议法》中对于非垂直领导的行政机关，本就规定一级政府可作为行政复议机关，自然可以由政府作出复议决定，而以法定复议机关名义作出决定更是理所当然。可见复议委员会制度并没有“明目张胆”地违反《行政复议法》的规定，而是走了个“擦边球”！其次，曾有许多学者对相对集中许可权和相对集中处罚权都进行过探讨，认为经国务院批准，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，属于调整政府部门的职能，是其权限范围内的事，不违背职权法定原则。[3]同理，自然也可由国务院将法定行政复议机关的行政职能进行调整由行政复议委员会来集中行使。
