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由墨西哥湾溢油事故反思美国滨海湿地保护的政策与法律

  

  1993年8月,为大力支持对美国湿地进行有效的保护和重建,同时提倡对美国联邦湿地法案进行修订,克林顿政府出台政策性文件——《保护美国湿地:公正、灵活、有效的方法》(Protecting America''s Wetlands: A Fair, Flexible, and Effiective Approach)。其中,确立了联邦湿地政策五项原则,以之为基础,对联邦湿地法案修订计划提出12点动议,并对保证湿地功能与价值得到保护的程序予以概述。这份文件对修改、完善CWA第404条款提出了十分具体的意见。其中指出,以往,由于有关湿地问题的决议往往建立在层层计划、层层审核基础之上,通常会忽视对正在流失且不断退化的小面积湿地的考虑,而预先规划,为社会各界参与制定和实施有关水域的环境问题的决议提供了机遇。预先规划至少包括在计划区域内进行湿地鉴定、湿地勘测、湿地相关功能初步评估等工作的内容。克林顿政府为了鼓励在更大范围内推行全面的预先规划,达到明确湿地保护和重建的要求、机遇及利害关系的目的,将做好工作,使预先规划更好地融入CWA第404条款。在各州、各地方政府已经批准关注湿地的水域计划的前提下,环境保护局和美国工程兵团将优先为旨在实施CWA第404条款规定的湿地资源分类工作提供帮助。分类方案应从本地区或本地域的特性出发,同时充分体现影响到计划水域内湿地的全部影响和功效。克林顿政府建议国会修改CWA第404条款中的(e)部分,明确规定在全国范围内颁发规划普通许可证。而规划普通许可证十分有益于减少联邦法规与非联邦法规中的不必要的重复,而且加强预先规划的作用以及有关湿地和其他水生资源的决策。美国工程兵团则颁布行动指南,详细说明在什么样的情况下,各州、各地方及地区政府怎样利用现行的法规,在湿地保护中发挥更积极的作用,而与此同时减少联邦各法规之间的重叠。在这份联邦政府政策性文件中,克林顿政府还主张,美国国会应该批准,各地可依据CWA第404条款选用合适的、旨在提供补救性缓解措施的湿地保护举措,并明确规定可使用州立循环基金资助缓解手段。


  

  至1995年8月,也就是上述文件出台整整两年之后,美国官方公布了《两年中的进展——见证我们为湿地改革所作的承诺》(Two Years of Progress——Meeting Our Commitment For Wetlands Reform)。其中写到,这项计划的很多建议已经实施——简化湿地开发许可制度的程序,回应农民和小业主关注的问题,加强同私人土地所有人的合作,以保护和恢复湿地,并提高国家、地方和(土著人)部落在湿地保护中的作用。克林顿政府致力于改进湿地方案,使之更有效,对土地所有人更加公平、灵活;湿地管理计划的其他举措和更多改进也有望完成。


  

  (二)美国联邦在滨海湿地保护立法方面的进展


  

  1972年,美国颁行《海岸带管理法》(Coastal Zone Management Act ,缩写为“CZMA”),给予沿海和五大湖各州贷款,以支持制订各州的海岸带管理计划,其中必须包含海岸资源保护和可持续利用的可实施标准,且滨海湿地保护具有优先性,这为海岸带范围内的滨海湿地提供了有效保护。


  

  1973年12月28日,《濒危物种法》(Endangered Species Act)经尼克松总统签署生效。


  

  该法将濒危物种置于绝对优先保护地位,明确规定,任何破坏受本法保护物种及重要生境的联邦建设活动皆为非法。由著名环保案例“田纳西流域管理局诉希尔(Tennessee Valley Authority v. Hill)案”可知,这部将濒危物种置于绝对优先保护地位的法律,为保护濒危物种的关键栖息地(Critical habitat)提供了重要的法律支持。该法对于相关滨海湿地的保护也是有利的法律依据。


  

  从1972年至1985年,美国环境保护署开展了五项关于河口湿地、滨海湿地及近海水质的大型研究项目,在墨西哥沿岸和密西西比河口区域,开展了广泛的滨海湿地调查、监测、湿地恢复和重建的研究。


  

  1982年,美国颁布《海岸沙坝资源法》(Coastal Barriers Resources Act,缩写为“CBRA”)。该法确定可作为美国国家沿海屏障的大西洋和墨西哥湾岛屿(包括滨海湿地),将其列入海岸沙坝资源系统(Coastal Barrier Resource System)。一方面,大西洋和墨西哥湾岛屿(包括滨海湿地)拥有非凡的资源,在科学、娱乐、文化和经济上具有重要价值,另一方面,它们容易受到飓风、自然海岸线衰退、不稳定沉积物及各种人为因素的破坏。CBRA的立法目的,就是要限制联邦财政援助那些在尚未开发、未受保护的海岸沙坝地带进行的开发活动;符合一定条件的区域应纳入海岸沙坝资源系统,其中,与海岸沙坝毗邻的滨海湿地是衡量的标准之一。一旦被纳入海岸沙坝资源系统,区域内的所有开发活动都无法得到联邦的政策倾斜,尤其是联邦洪水险。这抑制了海岸沙坝及相连滨海湿地的开发活动,保护了鱼类和其他野生生物资源及其生境。1990年,在纳入海岸沙坝资源系统的788,000亩土地中,95%的区域包含滨海湿地和近海岸水域。



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