论行政法权利的确认与功能
——以德国公权理论为核心的考察
鲁鹏宇
【摘要】行政法具有不同于私法的特殊构造，行政法总能确切地说明“谁应当依法行政”，却经常对“谁有权要求依法行政”语焉不详。换言之，行政法上的权利义务具有“非对称性”。为准确描述私人在行政法律关系中的地位和作用，德国行政法上的权利（公权）学说经历了从“保护规范理论”到“新保护规范理论”的发展演进，而私人行政法权利的范围与内容也随之不断充实强化。目前，行政法权利的功能主要体现在两个方面：其一，行政法权利是行政主体调整、分配私人间冲突利益的思维手段或工具概念；其二，行政法权利是非行政直接相对人（第三者）行政诉讼诉权的基础和依据。
【关键词】公法权利；反射利益；保护规范理论
【全文】
“公法权利”一词，是德国行政法学的基础概念，德文为subjektive offentliche Rechte，日本及我国台湾地区的文献也将其表述为“公法上的权利”、“公权利”或“公权”。[1]近两百年来，公权理论是德国行政法学界长期关注的重要课题，其研究者络绎不绝。日本行政法学继受德国理论，并在司法实务上发展出独具特色的判例和学说。公权理论与法治国家观的变迁息息相关。从“威权国家”到“自由法治国”，二战后演进至“社会法治国”，私人在行政法上的权利也随之从无到有，从弱到强，行政法权利范围与内容不断充实强化，并与行政审判制度的发展相互配合，成为服务于人民的自由和福祉的重要法律概念。但是，传承大陆法系行政法理论的中国行政法学界，对于公法权利的基本原理和实践意义依然较为陌生，也尚未将其作为架构行政法理论体系的基础性概念。因此，有必要对这一最具传统法释义学精神的“权利话语”进行系统的解构和评析，以判断借鉴和移植公权理论的可能性。
一、行政法权利的存在空间
（一）行政法权利形成的外部条件
权利与义务，是表征主体间关系的抽象概念，就此而言，私法上的权利与行政法上的权利无本质差别。因此，研究权利问题，无法摆脱法律关系的分析框架。行政法权利之所以成立，必须具备法律关系的基本要素，即将国家视为法律主体、存在独立的公法规范、专门的权利救济制度等项条件。[2]
国家法人化。现代意义的公权利，即指人民针对国家所享有的权利。因此，国家必须成为具有独立法律人格的主体，才能与人民之间形成法律关系，才有权利存在的余地。所以，国家法人化是人民享有公权利的前提条件。在君主专制时期，君主拥有绝对权威，国家只是君主统治权的集合化表现形式，并不具备独立人格，所以国家不可能成为人民权利行使的对象。
2．公法与私法的分化。公私法之学理区分，一般可以追溯至古罗马时期的法学家乌尔比安学说。但是，欧洲从古罗马时代到19世纪之前漫长的历史进程中，即使存在“形式上的公法”，那也仅仅是单方的国家管制法或臣民的义务法，而不包含任何私人权利的因素。直到19世纪，伴随市民社会与政治国家的分离，公法才从私法中分化出来，并形成一个独立的法域。现代公法是个人主义、自由主义、民主主义理念的制度载体，这也使个人向国家主张权利成为可能，个人权利也随之分化为私法权利与公法权利两种形态。
