此外，由于公安机关内部有严格的职能分工，而“命案”主要由刑警(支)队负责，公安内部跨管辖权办案又是“讳莫如深”的事情，在很多大要案警力不足，需要经侦、治安、派出所等其他警种配合的时候，分管刑侦工作的副局长是难以号令其他支队的。因此如果没有对“命案”提出特别激励的话，公安各警种分散的警力和各级公安部门主管领导分散的精力导致的结果一定是“命案破不了”。
笔者并不是说公安机关将全部警力用于“创收”，不去办命案。而是说在2004年以前，由于持续的投入不足以及资源调配不均衡，造成命案的侦破率的下降甚至命案侦破上的无所作为。
这种状况积久后，结果就是黄勇案件、杨新海案件凸显的悲剧。河南驻马店市平舆县农民黄勇从2001年9月到2003年11月，通过上网交网友方式先后将骗到自己家中的17名青少年杀死(另有一名未遂)，[24]而两年多来，在最初几起案件中被害人的父母持续向当地公安机关反映孩子失踪的情况却均未引起重视，致使更多的被害人被杀。推动公安部在全国施行新的激励制度的另一个触发案件是杨新海案件：河南省驻马店市正阳县农民杨新海从1999年11月到2003年8月，在皖豫鲁冀四省连续抢劫、强奸、杀人、伤害，杀死67人、奸污尸体19具，但是却多次逃脱了公安机关的“十分不得力”的搜捕。
至此，可以清晰地看到，命案给整个政权的正当性带来破坏，同时增大了社会成本；命案的侦破虽会增强公众对政权的认同并减少社会成本付出，但是并不会给公安机关带来物质上的收益，相反，公安机关必须在财政预算经费包干的现实体制下，持续投入以保证命案的侦破。这样就存在社会收益和部门成本支付之间的张力。[25]
不过，对于公安机关的行动，必须考虑其在维持政权方面的作为。在以细致化的分工为首要特征的现代行政体系构建过程中，各个部门的地位是由其功能性力量大小来标志的。尤其是自1987年“十三大”以来，中国政府就始终倡导机构职能改革。同时，自2003年以后中共中央又由中央政法委牵头组织启动了新一轮司法体制改革，要对政法各部门的权力重新配置。虽然公安作为社会治安主要维护力量的地位不太可能被撼动，但是对于将公安拆分为刑事侦查和治安管理两部分职能机构的学术态度却始终存在。在这种情势下，公安机关也必须有所作为。
基于此，2004年底，公安部在南京召开全国公安机关侦破命案工作会议，提出“命案必破、黑恶必除、两抢必打，逃犯必抓”的口号，正式肯定、推广了湖北、河南等省公安机关已经提出的“命案必破”的作法，[26]并成立了公安部侦破命案专项行动办公室对此工作进行领导，由此命案侦破作为公安各项工作中一项最强的激励制度被提出。
之所以称最强激励，是相对于各种激励而言的。从目前对于公安机关的各项要求来看，公安部在公安工作的很多领域都提出了较高目标，如国保领域，在对敌斗争和维护国家安全及社会稳定方面，2003年11月公安部召开“第二十次全国公安工作会议”，提出了“三个严密防范和严厉打击”、“两个绝不允许”、“三个维护”；在维护社会治安稳定上提出“两个坚决”、“两个确保”的总要求和总目标；《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调要打击经济犯罪，“第二十次公安会议”提出了打击经济犯罪的“三个最大限度”；对基层派出所的基础工作提出要作为“整个公安工作的根基”。
