二、行政实体法效率价值的必要性分析
在经济学上的效率是指，投入的成本与产出的成果之间的比例，追求效率的目的是为了以最少量的投入获得最大量的产出。上升到哲学认识的层面，效率就可被理解为人的活动与其实现的目的之比。{12}在具体到在法学领域，效率可以视为法律制定、实施的成本与其所能实现的结果之间的比例以及法律对整个社会资源配置所能达到的效果。作为法律体系重要组成部分之一的行政实体法追求的效率价值的必要性主要体现在以下三个方面。
（一）“资源”有限性
无论是传统的自然资源（如土地、矿山、水源、森林、矿藏等），还是社会发展到今天出现的人文资源（如政策、信息等）都涉及优化配置以实现效率的问题，其原因是资源本身有限的特性造成的。法律资源，作为一种特定的人文资源类型同样具有有限性，因而作为法律资源组成部分之一的行政实体法资源的有限也就在所难免了，其有限性主要体现在两个方面：一方面，行政实体法资源本身就是有限的。行政实体法是配置行政机关与行政相对人权力（利）与义务的法律，其配置的权力（利）和义务范围只能是行政机关和相对人在行政关系中的权力（利）义务，而不能触及公民纯“私”的领域。也就是说，资源的领域是限制性的。此外，行政实体法上的权力（利）义务是应然权力（利）义务的法定化，其范围只能趋近应然而不能达到应然状态，相对于发展的应然行政权力（利）义务，行政实体法配置下实然的权力（利）义务的范围永远是有限的。另一方面，要配置现有的行政实体法资源需要借助的资源也是有限的，配置现有的行政实体法资源，需要投入人力、物力、财力等多种辅助资源。对于国家来说这些辅助资源同样有限，而有限的人力、物力、财力资源又要分配到社会生活的各个方面，那么分配到一个特定方面的资源就显得更为有限。因此，用在行政实体法上的资源就显得更为有限了。正是基于自身范围的有限性与实现合理配置所需辅助资源的有限性两点原因，行政实体法自身应当以效率为宗旨，使目前有限的资源得到充分的利用，充分发挥其最大功能，以更好的实现对于行政实体法权力（利）与义务的合理配置。正如陈金钊教授所言：“法律的效率价值在于利用权利和义务的分配方式，来规范资源的有效配置，及利用法律的有机作用促使效率结果的出现。”{13}
（二）功利主义视角下效率与行政实体法的价值取向
我国宪法规定国家一切权利属于人民，人民是国家的主人。行政权既然是国家权力的一种，那么由此推之，人民应当是行政权的归属主体即应然所有者。人民既然是行政权的归属主体，那么就可以各种形式和途径行使归属于自己的行政权。在大多数情况下，人民既不可能也没有必要直接行使行政权，于是便产生了行政主体。正如边沁所说：“社会一旦形成，政府就必然产生，它对于保持和维护社会秩序是必需的，除非产生了一些统治者—所有成员都必须服从他们的命令和决定。否则，人们依然留在自然状态中，人世间没有任何裁判者去确定他们的权利，以及纠正他们的错误。”{14}按照功利主义的观点，政体只是社会成员实现自身利益的工具。我们把功利主义的理论运用到对行政权及其分解的理论当中，把行政权归属主体看成是人民，而行政权行使主体是行政权归属主体为了实现其最大利益而采取的一种手段。因此，行政权行使主体和归属主体的终极利益应当是一致的，行使主体是为了归属主体的最大利益，而不允许行使主体成为归属主体的负担。“行政权归属主体是行政权的主导方面，其对行政权具有最后的、实质意义的控制权利，行使主体只是其利用的一个工具、手段，以此而论，行政权行使主体对归属主体而言就是一个成本，行使主体作为一个物质实体是归属主体所投入的一个成本，{15}归属主体意欲通过此种投入带来更大的物质利益和精神利益，而行使主体作为一个成本，事实上是有消耗的，包括物质消耗和文化消耗，从这个意义上讲，行政权行使主体始终是行政权归属主体所投入的一个成本。”既然行使主体是归属主体的一种成本，为了获得利益的最大化，必然存在着提高效率的问题，效率也就成了行政法及行政实体法必然的价值取向。概言之，成本是归属于效率的，行政权行使主体必须受归属主体的经济约束。根据“最小的成本，最大的效益”的经济学原理，经济成本约束的价值定位必然归结到效率上。因此，从功利主义的角度看，效率作为行政法乃至行政实体法的价值取向乃是必然选择。
