第三种观点，只有行政公益诉讼，但主张将其规定在行政诉讼法典中。我国没有必要设立专门的公益诉讼类型，公共利益的保护完全可以通过确认诉讼、变更诉讼、撤销诉讼、履行义务诉讼、给付诉讼和执行诉讼六种行政诉讼形态实现，只要在立法上拓展原告人的资格就可[25]。
第四种观点，公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，应设立行政公益诉讼制度[26]。这种观点广为行政法和行政诉讼法学者接受。最新的《中华人民共和国行政诉讼法（修改稿）》第29条首次明确规定了行政公益诉讼制度。
第五种观点，应将公益诉讼规定在民事诉讼法典中。公益诉讼的绝大多数案件是通过民事诉讼程序予以解决的，而且民事诉讼领域内的诉讼形态最能体现公益诉讼的特点，行政公益问题可以通过行政复议解决，也可以对抽象行政行为起诉甚至建立违宪审查制度等方法来有效解决[27]。
笔者以为，公益诉讼并非新的独立的诉讼形态，“而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述公益律师、公益团体所进行的诉讼活动。公益诉讼是依托于社会正义的概念，以及视法律为社会变革工具的意愿，以公益律师和公益法团体为主体展开的诉讼活动。公益诉讼包括了战略诉讼和为贫困者提供的法律援助，其特点是超越了个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。”[28]公益诉讼无需制定专门的法律予以规制，况且制定公益诉讼法或者公益保障法会造成对既有诉讼制度的冲击进而导致法律制度之间的冲突。
公益诉讼不受诉讼形态的限制，既有民事公益诉讼，也有行政公益诉讼。否定民事公益诉讼的观点是不对的。公益诉讼应适用民事诉讼程序或者行政诉讼程序。那么是否有必要在民事诉讼法典和行政诉讼法典中都规定公益诉讼制度呢？依笔者之见，仅需在民事诉讼法典中规定公益诉讼制度即可，无需在行政诉讼法典中明确规定。理由如下：第一，行政诉讼制度溯源于民事诉讼制度，二者遵循共同的诉讼法理和程序，而且民事诉讼程序更加细化、完善。第二，国民无时无刻不处于民事生活中，权利意识的增加导致了纷繁复杂的民事权益纠纷，相较而言，行政诉讼对国民更加陌生。“公益诉讼主要是民事诉讼框架内的一个以目的为导向的概念，在某种意义上是为了保护传统三大诉讼未能有效保护的利益而产生的”[29]。第三，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十七条明确规定，人民法院审理行政案件，既可依照行政诉讼法和行政诉讼司法解释，也可参照民事诉讼的有关规定。二者原理的共通性使得行政公共利益受到侵犯，但是行政诉讼法律规范未予规定，完全可以借助于民事诉讼法关于公益诉讼的规定。
但是，公益诉讼应置于民事诉讼的哪一部分呢？公益诉讼不能放在特别程序中，因为特别程序没有上诉和再审制度救济，而公益诉讼应当是通过普通程序或简易程序进行的诉讼，当事人之间存在权利义务争议，有上诉和再审等审级保障；不可能在第一审普通程序或简易程序之外另行规定公益诉讼，所以，公益诉讼仅仅是总则中与当事人适格制度的扩张或通过诉讼担当、诉讼信托来解决的问题。因此，结论是，公益诉讼应规定在总则中的当事人这一章之中，并且通过扩张当事人适格予以阐释。
【作者简介】
肖建华，中国政法大学教授。唐玉富，单位为中国政法大学。
【注释】赵兴武，杜慧.流浪汉车祸死亡民政局出面索赔.人民法院报，2007-03-29.
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诉讼信托理论的直接体现在“乌苏里船歌著作权纠纷”一案中。被告认为原告不能代表全体赫哲族人起诉，法院则最终确认了原告的诉权。“赫哲族的民间曲调不归属赫哲族的某一成员，但又与每一个赫哲族成员的权益相关。因此，该民族中的每一个群体、每一个成员都有维护本民族民间文学艺术不受侵害的权利。原告作为依照
宪法和法律在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权，既是赫哲族部分群体的政治代表，也是赫哲族部分群体公共利益的代表。在赫哲族民间文学艺术可能受到侵害时，鉴于权利主体状态的特殊性，为维护本区域内赫哲族公众的利益，原告以自己的名义提起诉讼，符合
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