四、公益诉讼程序的特殊性
（一）公益诉讼的提起方式
从目前世界各国有关立法规定来看，公益诉讼的提起方式基本上有三种：
第一，单独提起。即检察机关、社会组织及公民个人以原告身份提起民事诉讼。例如，《法国新民事诉讼法典》第422条规定：“在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。”第423条规定：“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”[10]《日本人事诉讼程序法》第20条规定：“当检察官提起诉讼时，将夫妻双方作为对方当事人。”第21条第一款规定：“只限于检察官能提起的诉讼，可以提起诉的变更或合并或者反诉。”第二款规定：“变更或合并诉的理由，只限于检察官能提出的事实。”[11]美国《谢尔曼法》第4条、《克莱顿法》第14条规定：“各区的检察官，依据司法部长的指示，在其各自的区内提起衡平诉讼，以防止和限制违反法律的行为。”[12]
第二，参与提起。所谓参与提起是指检察机关、社会组织及公民个人作为从当事人支持原告人提起诉讼。例如，《法国新民事诉讼法典》第424条规定：“检察院在对其通报的案件中的法律适用问题提出意见，参加诉讼时，为从当事人。”第425条规定：“下列案件应当通报检察院：1.涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件；2.先行中止追诉程序、集体检查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件。”[13]《日本人事诉讼程序法》第5条第一款规定：“检察官应列席婚姻案件的辩论并发表意见。”第二款规定：“检察官可列席受命法官或者受托法官的审问并发表意见。”[14]
第三，共同提起。所谓共同提起是指检察机关、社会组织及公民个人与其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼。例如，《法国民法典》第191条规定：“结婚未在主管官员前公开举行的，夫妻本人、父母、直系尊血亲和一切对此有现实与受利益的人以及检察院均得提起上诉。”[15]《澳门民事诉讼法典》第52条第二款规定：“如案件之标的为本地区之财产或权利，而其正由自治实体管理或就其取得收益，则该等自治实体得委托律师与检察院共同参与诉讼；如本地区为被告，须传唤该等自治实体参与诉讼。”第三款规定：“检察院与自治实体之律师间意见分歧时，以检察院之指引为准。”
笔者认为，上述三种方式都应当规定为我国民事公益诉讼的法定方式。首先，诉讼主体针对对象的广泛性决定了起诉方式的多样性。换言之，多样化的保护利益和对象需要借助多元化的司法救济方式来实现。其次，公共利益的重大性需要多种诉讼方式予以保障。公益诉讼的旨趣在于保障国家和社会的公共利益，而仅非私人利益。单一的起诉形式难以适应重大利益保护的需求，立体化和多元性的救济方式是保障已受侵害或正在发生的公共利益恢复到原有状态的有力依托。再次，检察机关、公益团体或公民个人提起的公益诉讼形态制约着诉讼方式。实体权利主体与诉讼主体的分离必然导致诉讼样态的变化。作为非直接利益关系者，检察机关只能提起确认之诉或者不作为之诉，不能提起给付之诉；公益团体一般也是如此，当然也不能提起给付之诉，即使提起给付之诉也有严格的条件限制。这就产生一个悖论：诉讼主体不负担诉讼风险，非诉讼主体却直接受到诉讼导向的影响。为缓解这个悖论，立法上应该赋予检察机关、公益团体和公民个人同时提起公益诉讼，实现公益诉讼程序的有序衔接。例如在婚姻、家庭、监护和弱势群体权利保护的案件中，囿于多种原因，特定的当事人和权利享有者不敢起诉或不知起诉，以及无能力提起诉讼。同时，这些具体而特定的受害者本身又享有自由处分自身权益的权利。检察机关、公益团体或公民个人即便是出于对其权益的维护，也不宜干涉其对自身权利的处理。在这种情况下，检察机关、公益团体可以先行提起确认之诉或者不作为之诉，胜诉后，直接利益关系人可以以先行判决为依据提起损害赔偿的给付之诉。这种程序也可以消解公益诉讼诉讼两造实力不对等的局面，保障当事人获取司法救济的权利，增强当事人对司法的可接受性。
（二）公益诉讼的诉前程序
考虑到公民诉讼中公民法律意识的缺乏，以及可能产生的滥诉情形，有必要设立一套诉前程序对公益诉讼进行过滤，如果能用诉讼外方式解决的纠纷就没有必要动用公益诉讼这一相对复杂的程序来处理。诉前程序要求在提起民事公益诉讼之前必须通知主管该项公益事业的国家管理机关，主管机关收到通知后必须在法定期限内对所诉事项作出决定。该诉前程序通常应当包括以下内容：
