第二，公益诉讼原告的多元化和拟制化。私益诉讼的原告必须对待决事实具有诉的利益，否则不予受理。在公益诉讼中，特定的组织和个人只要认为行为人的行为侵犯了社会公共利益，就有权向法院提起诉讼。受到违法行为侵害的社会组织和个人可以向法院提起诉讼，没有受到违法行为侵害的特定组织和个人依据诉讼信托和国家干预等理论也可以提起诉讼。换言之，公益诉讼的塑造倚仗诉的利益理论的支撑，挑战着传统的当事人适格理论。另外，并非所有受到侵害的当事人都参加到公益诉讼中，这些受害者被法律拟制为一个集团或者群体，由特定的组织和个人代表该集团或者群体诉讼，判决的效力扩散到该集团的所有成员，这种拟制被赋予了“实在权利”的意义。
第三，诉讼两造的实力不均衡。在公益诉讼中，原告是特定的社会组织或者个人，被告则往往是经济实力雄厚、运用特殊的科技手段、掌握着特定的专门性知识的大型企业或者某个行业的垄断组织，实力的差距造成了诉讼技术和程序的差异，诉讼的天平天然倾斜。
第四，兼具直接性和预设性。在公益诉讼中，原告对被告的实质性请求内容往往不限于损害赔偿，预防性停止特别是不作为之诉更加频繁，这都涉及对被告行为方式的正当性评价问题。此类诉讼中，原告可能是权益受到侵害的特定多数当事人，但是在表面的利益主体背后隐藏着实质利益的主体，利益共通性促使这些主体相互结合以获得有利的裁判。在此空间中，公益诉讼不但维护了诉讼当事人的权益，而且也使得实质利益主体的权益获得圈定，即使当事人的群体诉讼未获得法官的支持，也由诉讼的启动，加之法庭的公开辩论、集中审理等严谨的程序凸显主要事实以及间接事实的社会重要性，引起普通公民的关注进而对立法者施加一定的压力。这样，法官在解决今后的纠纷时可能获得法律依据，即使没有也可考量既有诉讼对相似诉讼的解决。法官在被期待形成公共政策的同时，也代替了立法者为一定程度的利益衡量。
由于建构在现代型纠纷的不断滋生以及解决的基础上，公益诉讼的涵义非常广泛。公益诉讼不受诉讼形态的限制，既有行政公益诉讼，也有民事公益诉讼，有些国家甚至包括宪法诉讼。通过对西方法治发达国家的对照物的考察，笔者发现，这些国家的公益诉讼都是弱势群体为保护不特定多数人的重大公共利益事项而提起，法律对此又无明确规定的新型诉讼，例如对堕胎提起的诉讼，对违法征税提起的诉讼，对违宪行为或者法律提起的诉讼等等。公益诉讼保障的利益具有重大性，并非所有的涉及不特定多数人的利益的诉讼都可进入到公益诉讼中。一般情形下，群体诉讼涉及不特定多数人的利益，又可将其涵摄到现行法律规范中。当然，很多的群体诉讼法律也很难及时作出规制。因此，公益诉讼和群体诉讼既存在交集，又相互分离。因公益诉讼样态的新型性，法律还无法对此作出适时合理的规范，所以公益诉讼往往借助于群体诉讼机制予以实现。
和谐社会意在实现人与自然的和谐、人与人的和谐以及思想领域的和谐。这一过程交融着道德和法律，其实现不仅是道德法律化的过程，而且也是法律道德化的过程。“和谐作为一种理想的社会形态，应有能力使产生的矛盾通过纠错机制和缓解机制而得到有效的化解，并由此实现利益大体均衡，实现多元利益的协调、相互容纳和共存，以此来维持良好的秩序，从而使整个社会达到一种动态的平衡状态”。和谐是利益衡量机制的结果，也是其追求的目标。诉讼作为利益衡量的最优化体现，其最终的目的也是达致利益的有机协调，秩序的平稳和谐。公益诉讼作为保障不特定多数当事人利益的制度装置，其所具有的扩散性纠纷解决功能、公共政策形成功能和程序保障功能的最终归宿点都落实到和谐目标上。公益诉讼的建构和完善对和谐社会目标的实现起着极大的促进作用，和谐社会的实现也需要公益诉讼的制度化和体系化。
二、公益诉讼的范围
公共利益是一个历史性概念，需要根据不同的语义背景具体考量。但毋庸置疑的是，公共利益具有公共性、整体性和不确定性。公共性昭示其关涉到社会全体成员的利益；整体性表明利益共同体的不可分割性；不确定性则彰显利益主体和内容的不特定。正是由于该不确定性赋予了公益诉讼更大的支配空间，同时其所具有的利益整体性又为更多的受害者利用公益诉讼维护自身以及社会公共利益提供了制度支持。而且，公共利益不只是抽象的理论性词语，其还具有权利实在的意蕴，正如耶林所言，“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益??即一种能够保证和维持个人所关注的交易性生活的安定秩序的利益”[3]。因此公共利益可以转化为现实可诉的利益。有学者详尽考量美国公用征收条款后阐释到，在民主国家，公共利益由代表民意的议会予以界定，法院必须尊重民选议会的政策判断，在法理界定不明确的情况下，法官更不应该以自己对公共用途的理解来限制议会权力的行使[4]。
