（三）国会对关税法案的实际控制
美国从英国的殖民统治下得以独立时，国内经济与对外贸易处于一个极为低下的发展水平，都无法与英国相比，制造品供应方面过多依赖英国。这不但造成了美国经济的停顿和萧条，而且引发了激烈的社会冲突和政治危机。作为一个以农业生产为主的新独立的民族国家，美国面临着如何发展经济、尽快消除殖民经济带来的深远影响的任务。美国第一任财政部长汉密尔顿于1791年起草了被称为“美国工业化宪章”的文件—《关于制造业的报告》，其核心指导思想是以发展商业和制造业作为富民强国的根本道路，以关税措施作为保护手段，借以扶持美国的制造业。1816年美国颁布了历史上第一部具有真正保护意义的法案—《1816年关税法》。该法使美国确立了通过关税保护来发展本国制造业的对外贸易政策的基调。
美国这一时期的贸易保护主义政策是国际贸易政策史上的一项制度创新。[7]它既不同于亚当?斯密的自由贸易学说，也与15至17世纪盛行于欧洲的重商主义有着本质的区别。斯密的自由贸易学说体现了对于资源配置效率的价值追求，但它没有对贸易利益的分配进行合理的说明。汉密尔顿吸收了斯密的分工能够增进一国财富的观点，认为制造业由于能够扩大分工，要比农业更能够提高生产力，这成为汉密尔顿鼓励发展制造业政策的理论基础；但新建立制造业的国家与制造业成熟的国家不可能在平等的条件下进行竞争，在落后的农业国生产条件下发展制造业，必须依靠政府或国家的保护，关税保护也就成为他首选的贸易政策措施。
汉密尔顿的贸易保护主义思想也不同于欧洲重商主义的思潮。汉密尔顿认为商业的发展与繁荣对一国积累财富具有重要的作用，但却不能将其作为惟一的来源；重商主义者主张将增加国内货币的流入量作为最终目标，贸易保护是最优政策选择，但汉密尔顿认为不能将其静态化和绝对化，贸易保护只是一种手段，其最终目的在于发展机器制造业，使美国在制造业的发展中摆脱对英国的过度依赖，实现与英国的最终自由竞争。另外，贸易保护主义与自由贸易并不矛盾。
汉密尔顿的贸易保护主义思想对美国的贸易政策产生了重大影响。此后近100多年里，美国以关税手段加强对本国工业发展的保护，客观上促进了美国经济的较快发展，关税措施也成为美国保护本国产业发展的最重要的武器之一。制定关税法案几乎成了美国国会的头等事务，在“100多年的时间里其消耗的精力比任何一个议题都多。”[8]但随着美国经济力量的不断增强，仍然采取关税保护也必然会给美国经济发展带来相当大的负面阻碍。
二、《1934年互惠贸易协定法》的制定
（一）20世纪30年代美国高关税贸易保护政策
美国贸易政策的历史性转型与互惠贸易政策的初步确立，国内外学界较为普遍的观点是以《1934年互惠贸易协定法》的出台作为标志。在此之前美国对外贸易推行保护主义政策，主要依靠高关税的保护措施得以维系。自1789年美国第一部关税法产生到《1930年关税法》 （The Smoot—Hawley TariffAct of 1930），关税都是联邦政府最重要的税收。美国政府实施了142年的高关税税率在《1930年关税法》中达到美国史上的最高峰。
进入20世纪初期以来，美国所处的国际经济格局出现了一定变化，并直接影响到美国国会立法的走向。因第一次世界大战而中断的世界经济发展到1924—1926年之间才渐趋平稳，之后又大幅度波动。这种世界经济上的不确定性导致各主要大国都积极追求保护主义，用关税藩蓠把本国市场和世界市场隔离开来。在1926—1930这几年间，共有45个国家大幅度提高进口关税，致使美国进一步寻求更大的关税保护。作为主要贸易大国的英国其经济出现衰微，既无力也无意追求自由贸易政策，尽管美国此时的经济实力已经超越英国成为世界首强，但在高关税保护的惯性下继续前行。
