二、强化集中领导是保障法律监督效率的需要

　　在像中国这样幅员辽阔、人口众多的大国中，中央与地方的利益冲突是不可避免的。在长期的封建社会中，中央政府与地方政府的权力之争一直是时强时弱、时隐时现，而且，中央政府对地方政府监控能力的强弱往往直接影响到国家的盛衰。在此有一个现象值得我们注意，那就是除了在特殊时期使用军事手段之外，中央政府加强对地方的控制主要通过御史或监察职能来实现。例如，汉朝时期的地方政府为郡、县、乡、里。中央政府为了加强对地方的控制，将全国划分为13个监察区—州，监察长官为刺史，在中央政府的御史大夫和御史中皿直接领导下，负责州内各郡的监察工作。不过，到了东汉后期，地方势力日渐壮大，以至于原本为中央监察地方的刺史逐渐演化为地方最高一级行政长官，并改称为州牧，最终导致了诸侯割据的战乱局面。唐朝初期的地方政府为州、县、乡、里。后来，中央政府为了加强对地方政府的控制，也在州之上设立了监察区—道，监察长官为节度史。不过，这些监察长官后来也演化为地方最高一级行政长官。宋朝时期，中央政府一方面加大了御史台的监察权力，不仅可以侦讯违法官吏(职务犯罪侦查)，而且可以自己审判，设有专门的“推直官”;另一方面为了加强对地方的控制，改“道”为“路”，中央派设提点刑狱司(南宋称为“宪司”)，负责所属州县的判决复合，进行审判监督;并在各州由中央派设通判，号称“监州”，监督地方官员。上述历史表明，中央与地方的关系似乎在遵循“从中央集权到地方分权再到中央集权”的往复循环。从某种意义上讲，这大概也是“合久必分、分久必合”之历史发展规律的一种体现。

　　中华人民共和国在成立之后建立检察制度的时候，主要受到了前苏联社会制度和政治思想的影响。当时，前苏联非常强调检察机关的垂直领导。列宁早在“十月革命”胜利后谈到法制统一问题时就曾指出:为了保证检察机关法律监督权的实施，要“否决”双重领导，规定地方检察机关只受中央机关的领导。[1]他还指出:“主张检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和偏见。”[2]受列宁思想的影响，同时也考虑到当时中国需要加强中央领导的情况，新中国成立之初建立了集中型的检察体系。

　　1949年9月21日在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定在中央设置最高人民检察署，负最高检察责任;在地方县以上各级行政区域内设立地方各级人民检察署，在最高人民检察署的统一领导下开展检察工作。[3]1954年的《宪法》肯定了这种垂直领导的检察体制，规定:“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”;“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的领导下，进行工作”。在20世纪60年代中期至70年代中期发生的“文化大革命”，使中国的法制受到严重破坏，检察机关被砸烂，检察职能实际上由公安机关行使。“文化大革命”结束之后，检察制度得到重建。考虑到当时中国的实际情况，1978年的《宪法》规定，“地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”，“上级人民检察院监督下级人民检察院的工作”，形成了“一重领导、一重监督”的检察体制。而1979年的《人民检察院组织法))再次把检察系统的上下级关系改为领导关系，确立了现行的双重领导体制。具体来说，检察机关实行上级检察机关和地方党委的双重领导体制，上级检察机关主要是业务领导，地方负责人、财、物的保障。检察机关的设置与行政机关对应，各级检察官员由所在行政区域的党委主管，由人大及其常委会选举、任命、罢免，检察机关的经费拨付、组织关系、人事管理、物资装备等均由地方政府部门负责。因此，地方检察机关往往被视为地方政府的一个组成部分。