这就给经营者的守法带来了困惑，即如何遵守我国反垄断法有关经营者集中的规定。[3]一方面，法律允许经营者依法实施集中以提高市场竞争能力；另一方面，法律所允许的这种行为却随时随地都有可能受到执法机关的禁止。如果不实施任何集中行为，固然能够完全避免因触及基本控制标准而可能遭受的法律风险，如实施集中的前期费用“付之东流”、可能高达五十万元的罚款等，但是这不仅是不现实的，因为竞争必然导致资本趋于集中；而且从更高层次上来讲，这种做法是有悖于我国反垄断立法精神和国家整体发展战略的。然而一旦实施集中行为，即使这种行为原先是合法的，也有可能随时随地被反垄断执法机关宣布违法。这就使得相关立法具有非常的不确定性，造成经营者守法“两难选择”。
（二）基本控制标准的立法成因
尽管古典经济学和新古典经济学理论研究得出：只有完全竞争市场才能实现资源配置效率的最大化，只有在长期竞争性均衡中才能实现资源的最优配置。“任何对完全竞争市场的偏离都会导致效率损失，偏离的程度越强，经济效率的损失程度也就越强。”[4]但是社会实践表明：由于市场存在运行成本高低问题，市场竞争并不一定必然使得社会福利最大化。所以，各国政府往往会采取措施对市场经济力量进行适度控制。经营者集中的法律控制是个非常复杂的问题，它既要满足社会资源有效配置的需求，又要满足规模经济或者范围经济需求，还要满足保护消费者利益或者公共利益要求，甚至在很多情况下还要满足保障国家安全要求等。因此，各国在对经营者集中进行控制时需要考虑的因素通常是多元化的，如相关市场集中度、市场进入壁垒、国民经济发展状况、技术进步程度、消费者预期利益等，而且这些多元化因素在不同时期和不同行业所产生的影响权重系数是不同的。涉及因素的多元化与相关因素影响的不确定性使得各国很难在立法上明确具体规定“哪些经营者集中是受到反垄断法禁止的，哪些经营者集中是反垄断法所准许的”。这使得反垄断法有关经营者集中控制制度的“法律的不确定性”表现更加明显，[5]由此导致其指引性本身就相对非常低。在立法技术采取不当情况下，相关制度的法律指引功能甚至可能丧失。
为了使得经营者集中控制制度具备最低程度的法律指引性，西方发达国家在基本控制标准上采取了一定的立法技术加以处理，即对可能受到反垄断执法机关调查并禁止的经营者集中限定在一个相对较窄的抽象范围内。例如，美国将其限定在“实质性减少竞争”(theSubstantialLesseningofCompetition)这个范围内，而不是所有“具有或者可能具有排除、限制竞争效果”范围。《克莱顿法》第7条第1款规定：从事商业或从事影响商业活动的任何人，不能直接或间接占有其他从事商业或影响商业活动的一人的全部或部分股票或其他资本份额。联邦贸易委员会管辖权下的任何人，不能占有其他从事商业或影响商业活动的人的全部或一部分资产，如果该占有实质上减少竞争或旨在形成垄断。经过该立法技术的处理，经营者集中控制制度的法律指引性相对大大增强，基本控制标准本身就能够明确地向经营者传递“并不是所有的集中都会受到反垄断执法机关禁止”的法律信息。在这种情况下，经营者能够有方向性地对其实施集中行为进行合理预期。
在我国反垄断法制定过程中，立法者对西方发达国家的相关法律制度进行了深入的考察与研究。从应然的角度来讲，我国应该借鉴发达国家相关方面的立法经验。但是从我国现行规定来看，立法者显然没有采取发达国家的做法。根据参与相关部分立法的人士介绍，我国没有采取这样做法主要出于以下考虑：无论在立法上将可能受到禁止的经营者集中限定在“具有或者可能具有排除、限制竞争效果”还是“实质性减少竞争”范围内，有关经营者集中的个案是否最终被禁止都需要反垄断执法机关进行实质性审查后方能确定，两种做法的实际效果是相同的。[6]
