三、中国小额保险法律制度的缺陷与完善
（一）中国小额保险的立法现状与缺陷
中国是一个人口大国，约70％的人口在农村，解决农村低收入群体的保障问题一直是历届政府关注的核心问题之一。小额保险面向低收入群体、保费低廉的特征使得其与中国农村社会保障体制的建设目标高度契合，一被引入，就得到了政府部门的高度重视。2007年4月，中国保监会积极申请加入了国际保险监督官协会（IAIS)和国际贫困扶助协商组织（CGAP）共同设立的小额保险联合工作组。同年5月，中国保监会人身保险监管部启动了小额保险课题研究；2008年6月17日，保监会在前期调研和论证的基础上，推出了《农村小额人身保险试点方案》（保监发[2008]47号），在山西、河南等9省区进行试点。2009年4月27日，根据保监会《关于进一步扩大农村小额人身保险试点的通知》（保监发[2009159号），农村小额人身保险的试点范围扩大到19个省区，小额保险市场呈现出规模持续扩大、覆盖地域日益广泛、保险品种不断丰富的特点，上千万农民享受到农村小额人身保险的保障。但是，与社会经济发展及低收入人群的风险保障需求相比，我国小额保险的发展仍存在较大的差距。如小额保险的产品供给与需求之间存在明显错位，产品设计存在诸多缺陷，产品品种单一、无法满足低收入群体多样化的保险需求；保险公司在经营小额保险时营销渠道过于传统和单一；保险公司对于小额保险市场缺乏必要重视等。造成这种局面的原因除了小额保险在我国的发展时间较短、缺乏经验积累之外，立法的滞后与缺失也是一个重要原因。
具体而言，我国目前有关小额保险的法律规范，主要体现为上述中国保监会于2008、2009年相继发布的两个部门性文件，尤其是2008年的《农村小额人身保险试点方案》。该《方案》对发展农村小额人身保险的基本思路和原则、保险人资格申请与审核、试点产品及业务模式、鼓励支持政策、保险监管、试点步骤和时间、领导机构等内容均有初步规定。另外，中国《保险法》中有关投保人、保险人等的权利与义务的规定对于小额保险也基本适用。这些规定构成了中国目前有关小额保险的基本法律框架，并在推动小额保险发展中发挥了重要作用，但却存在立法层级过低、内容规定过于原则和笼统的明显不足。具体言之，中国《保险法》中对于小额保险并无直接的明确性规定，中国保监会发布的上述《方案》等仅仅是部门性文件，法律位阶较低，所规定内容的可操作性较差，小额保险发展中的许多内容仍缺乏直接的法律规范，如关于小额保险的定义、性质、适用范围、发展定位，小额保险提供者的组织形态与法律地位，小额保险的代理规则，小额保险的监管等，均缺少明确的法律界定。此一现状已对中国小额保险的健康发展构成了严重制约。因为具体法律规范的缺失，将会出现小额保险提供者的一些不规范行为以及保险监管的缺位，后者将直接导致低收入群体利益的受损，甚至可能危及中国小额保险市场未来发展的可持续性。
