实际上，不管农户表现出“个人”取向还是“集体”取向，折射出的均是集体土地所有权回归私权的运作机理极具现实意义。尽管农民集体所有权由于存在主体虚位、权能残缺等缺陷，为不少学者所诟病，但也有学者从社会学的角度论证了农民集体在我国现实存在的合理性和意义。〔7〕我们认为，在当下中国公有制体制中，应考虑在具体的制度设计上以法律的形式明确农民集体独立的民事主体地位，通过限制国家权力不当介入农地处分权的运行而使农民集体成为真正的所有权人，从而克服农民集体所有的缺陷；在农地法律制度完善过程中不但不能因噎废食，草率地废弃集体土地所有权制度，还应当以立法技术淡化集体土地所有权主体的公权化色彩，使其能够切实代表农民行使所有权，并加强对公权力的限制，堵住因其滥用而侵害集体土地所有权的管道，使集体土地所有权制度走出公权力的羁绊，并回归其物权本质，以防御来自公权力的不当干预，实现基于集体土地所有权而产生的利益。

　　3.明确农民集体的私法主体资格，构建理想的集体土地所有权主体

　　我国现行民事立法未对农民集体的独立民事主体资格作出细致规定。既然农民集体是宪法和法律确立的农村土地所有权主体，就应当立足于我国所处的时空环境，依照民事主体的内涵对其进行充实，使其符合民事主体的特性，同时在立法上理顺农民与农民集体之间的权利义务关系，改变社员与农民集体关系中存在的不对等模式，避免农民集体在运作中失去物质基础，从而陷于瘫痪，最终损害集体成员及农民的利益。这样就可以通过农民行使成员权积极参与农民集体土地事务，实现集体土地所有权主体的民主决策和顺利运行；同时，在国家征收集体所有的土地的过程中“，农民集体”这一法定的农村土地所有权主体才有底气在公平的条件下和国家进行合理博弈，以切实维护农户的权利。可见，只有构建出合理的农村土地所有权主体，使其在开展民事活动时淡化公权色彩，才能使农民集体在面对国家和农户时摆正自己的位置。因此，构建科学的农村土地所有权及其主体制度是解决我国农地法律制度运行中产生系列问题的一个关键，也是完善我国农地法律制度的重心所在。

　　(二)土地承包经营权：逐步强化物权效力、拓展自由流转的制度空间

　　1.土地承包经营权之物权性的实现机理

　　为了稳定承包经营权，党和政府出台了“农地承包期30年”、“严格控制机动地的面积(禁止超过整个集体耕地面积的5%)甚至不允许再留机动地”和“增人不增地，减人不减地”等政策规定。在《物权法》通过以前，我国试图以此强化土地承包经营权的物权性，使农户与农民集体处于平等的法律地位，同时促进农地规模化经营。尽管这些目标并未一一达成，但土地承包经营权的物权性意义却由此深入百姓，深得人心，并为弥补土地承包经营权债权性缺陷和抑制实践中的不良做法发挥了一定积极作用。然而，课题组调查结果显示，经过20多年的制度磨合和运作后，大多数受访农户(74.10%)并不认同“增人不增地，减人不减地”、“承包期30年不变”等政策、法律。究其原因，主要在于土地承包经营权的取得以农民的成员权为基础，而在农业税取消后，土地承包经营权基本上成为农民享有集体土地所有权利益的唯一渠道，但是，上述保持承包地稳定规定过于刚性，几乎完全关闭了农民集体成员中未取得承包地的成员实现其成员权的路径，同时排除了土地承包合同的双方当事人通过意思自治变更权利义务的可能性，从而产生了一些农户因人口减少而人少地多，另一些农户因人口增多而人多地少的明显不公平或失衡的现象。可见，在当前集体土地对于农民具有基本社会保障且集体土地所有权利益分解于土地承包经营权的情形下，土地承包经营权物权性的彻底实现背离了农民由来已久的“均田地”的朴素的公平理念，并确实造成了承包期内人口增加的部分农户因承包地未能增加而生活出现困难。长此以往，在城乡二元体制下，又必然造成农民阶层的收入分化，在取消农业税并实行农业补贴且农地收益有所增加的今天，这种分化愈发明显。由是可知，此项政策的实施虽在一定程度上起到了保护农民利益的作用，但也已危及人口增加的农户合法权益，如同一把双刃剑，这或许是该政策的设计者们始料未及的，如果背离中国农民的现实需求，现阶段一味强调土地承包经营权的物权性，僵化地以较长的承包期限来保障土地承包经营权的稳定性，其法律后果可能会适得其反，从而既不能实现土地承包经营权物权性所欲发挥的制度价值，也不能得到农户的理解和集体的严格执行[21]。

　　然而，根据物权法的基本原理，土地承包经营权作为物权应有其独立性，保持土地承包经营权的稳定性是一种必然的制度逻辑，因而“大稳定，小调整”的土地承包制度显而易见具有短期性和阶段性特点，现有农户之间人地不均矛盾最终将应由作为集体土地所有权主体的“农民集体”向土地承包经营权人收取适当的土地使用费(租金)加以较为彻底的解决，即农民基于成员权取得土地承包经营权时，须对土地所有权人即农民集体承担缴纳一定租金的义务。为此，有两个法律问题或前提条件应当明确：第一，由于农户和农民集体都具有相互独立性，农民集体自己也应有合理的利益诉求，故收取租金的额度应由农民集体成员大会决议确定，而不能由村委会独自决定。第二，租金的用途必须明确和公开，应用于村集体全体农民，即为全体农户谋福利，包括眼前利益(如修建水利设施、公共设施和环境改造等等基本福利项目)和长远的社会保障(如成员的失地保险、养老保险和医疗保险等社保项目)。

　　现行法律并没有明确赋予农村土地所有权人在发包土地时收取土地使用费即租金的权利，也没明确规定土地承包经营权人有缴纳适当的土地使用费即租金的义务。但根据本课题组调查结果显示，多数村集体公益事业资金枯竭，眼前的事情无人管理，更不要说长远打算，如果立法只考虑到农户的双重身份就忽视了其在农民集体中这一身份主体应尽的必要义务，必将走向另一个极端。农民个体与农民集体相辅相成、利益悠关，在我国现阶段，农民集体的存在价值是重要的、多元的，且富有体制与制度深意，如果架空农民集体，无视集体利益，很难说是公平合理，更无法实现中国式农地制度缩小城乡差距受惠于数亿农民的初衷。而且，由于农民的相应财产利益(如土地承包经营权)之获得，必须通过成员权之行使或以成员权为基础，而现行“增人不增地，减人不减地”的土地政策，忽视了对新增人口的成员权的保护，其在一定程度上直接与公平原则相悖离和冲突。所以，农民集体以收取的租金给无地和失地的农民作出一定的经济补偿正可作为实行“增人不增地，减人不减地”政策的有益有效补充，完成实现土地承包经营权的长期稳定的现实与法律目标。自然，对农民集体收取的租金的使用应当有严格的制度保障，而其推行也应当是一个逐步发展和完善的过程，在当前刚完成废除千年“皇粮国税”的农业税的社会环境下不可操之过急。

　　对此，我们分析认为，在我国农村社会和国家政治经济环境下，承包地调整问题的解决应采“三步走”的方略：第一步是在近期实行“大稳定，小调整”的政策；第二步是在条件成熟的地区逐步推行地租制，并以收取的地租补偿未分配或失去承包地的农民集体成员，从而保持土地承包经营权的稳定；第三步是将地租制施行于全国，真正实施物权意义的“增人不增地，减人不减地”规则，使土地承包经营权的独立财产价值得以充分圆满的实现。

　　2.土地承包经营权自由流转的强化

　　从土地承包经营权流转的社会实践来看，其自由是有限的，未达到法定的要求：

　　第一，承包经营权流转方式有限，法律没有赋予农民更大或更合理的选择空间。《物权法》已将土地承包经营权规定为物权，这样的权利本应可以采用适合于物权的一切流转方式进行流转，但该法却沿用了之前原有法律规定的流转方式，完全没有新的突破和丝毫变革，特别是仍未规定允许土地承包经营权抵押。根据课题组的调查，如前所述，农户对土地承包经营权的抵押已有现实操作更有是有一定的需求，十省随机受访农户中有13.62%希望土地承包经营权可抵押，在黑龙江省甚至有高达40.33%的受访农户希望能够以土地承包经营权为客体设定抵押权。

　　第二，流转程序不合理，阻碍了流转的顺畅进行。从我国现行法律关于土地承包经营权流转程序的规定来看，个别规定既有悖于物权法的基本原理，也不符合市场经济发展的效率要求。如按照《物权法》第128条及133条的规定，即土地承包经营权流转的具体操作，准用《农村土地承包法》。而按照《农村土地承包法》第37条的规定，对于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权“，采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。这样的规定存在两个严重的问题：一是在理论上违背了土地承包经营权的物权性质，这在一定程度上使得土地承包经营权的“用益物权”之定位有名无实，因为只有普通债务的转让才须征得债权人(即原对方当事人)的同意；二是在实践中为集体土地所有权人对土地承包经营权的流转提供了干涉空间而且该条规范的立法指导思想已经落后于社会现实，因为农户进行土地承包经营权流转时并未遵守或已无须遵循这一规定[22]。这样规定的结果，就有可能在司法实践中适用法律时出现不合理的判决。