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当下国际金融监管法律制度改革的焦点与问题(下)

  

  这场金融危机突出地暴露出了对国际金融机构的监管责任承担问题,主要体现在:第一,缺乏对濒临倒闭或倒闭的跨国金融机构处理和处置的国际法律框架。金融危机期间,国际协调以恰当地拯救和处置濒临境地的跨国金融机构尤其重要,但越是这时候,各国监管者越趋于关注本国的需要。国际间尚未就跨境解决危机,特别是跨境处置倒闭金融机构问题达成法律框架,结果在解决倒闭的金融机构时无跨境法律框架可用,这会导致拯救金融机构从而稳定金融体系时机的丧失。第二,在国际金融机构倒闭的问题上,国际间监管权力的行使和监管责任的承担是脱节的。实际上,在规制和监管方面,国际金融业面临的一个严重问题和现实就是有全球化的金融,而没有全球化的政府,造成金融机构存活时是全球的,而死亡时却是国别的。在存活时,金融机构可以自由地在全球经营,但其因风险而发生倒闭却实质上采取的是国内机制。尽管国际金融机构通常受到不同国家叠加的规制和监管法律制度的约束,但现实是这些机构的东道国对母国监管存在高度的依赖,对母国的监管决定无法控制,这种依赖的风险以及不公平性典型地体现在:在一家金融机构倒闭时,对其拯救或其倒闭的代价却是国别的,而不是母国的。


  

  解决这些问题,需要国际社会尽可能地和尽快地建立起跨境金融机构倒闭的处理和处置的法律框架,并在这样的框架中维护监管权力和监管责任的协调统一。建构这一框架的一个基本问题是成本和代价的承担,即如何在所涉国家之间分配和分担金融机构拯救或倒闭的成本和代价。应当看到这一问题的解决十分棘手,各国有关金融援救和市场退出的条件和程序千差万别,公司法、破产法、行政法及其程序各不相同,这会使得在国际上建立起这样的法律框架变得异常困难。尽管如此,建构这样的框架仍然十分必要,一个重要的切入点是赋予现有的母国并表监管原则以新的内涵,借助这样一个国际间广泛接受的原则,使其不仅构成跨国金融监管权力划分的依据,同时也成为国际金融监管责任承担的依归,使具有监管权力而监管不力的国家承担金融机构倒闭的责任,并以此推动各国国内立法和执法的协调一致。


  

  三、建立国际金融监管机构


  

  国际金融监管规则和标准的加强、监管范围的扩大和国际监管责任划分的健全,客观上需要建立起相应的多边金融监管机构,执行国际金融监管的职能。但国际社会迄今尚没有这样的机构。现有的国际货币金融制度仍然沿用二战后留下的安排,IMF依据《国际货币基金协定》(简称IMF协定)负责国际货币事务,主要是汇率安排和经常项目下的多边支付。世界银行负责对其成员方实施发展援助,重点从二战后支持欧洲国家重建,到近些年转向对发展中国家提供援助。WTO法律体系中由GATS、金融附件和金融承诺表构成的金融服务贸易的法律制度,主要是推动成员方金融市场的开放和准入。至于金融市场开放后的风险监管规则、标准及监管责任划分,则主要由巴塞尔委员会、IOSCO、IA IS等机构研究制定,但这些机构的规则在出台时一般不具有法律效力。[6]MIF近些年来试图利用其汇率监督和技术支持的便利及优势,加强国际金融体系,但事实表明其对于金融危机预防不力,在危机面前反应不够积极,且对于受援助国施加的条件苛刻,不利于危机的消除。可见,在金融全球化条件下,防控国际金融风险和危机的多边机构是缺失的,如不填补这一空缺,要防范和应对重大的国际金融危机是极为困难的。



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