此外,跨国并表监管意味着母行所在地之外的东道国维护金融稳定需要更多地仰仗母国的监管,特别是东道国外资银行(尤其是以分支机构形式存在的外资银行)的安全稳健性,在很大程度上取决于母国监管是否有效和得力。在这场金融危机中,冰岛联储银行(Icesave)倒闭给英国存款人造成的巨大损害为此提供了印证。根据欧盟单一市场制度的规定,被母国监管机构认为稳健的银行有权在其他成员国开设分支机构。冰岛国民银行(Landsbanki)在英国以分行的形式设立经营,以冰岛联储银行的名义大量吸收网络存款,在冰岛联储银行倒闭时吸收了约45亿英镑的存款。冰岛国民银行英国分行并未受到英国金融服务管理局的完全审慎监管,因为与在巴塞尔委员会规则基础上形成的共识类似,欧盟单一市场规则允许某一国的银行可以在其他国家以分行形式运营,而对其偿付能力和整个银行流动性的监管归母国监管机构,作为东道国监管机构的金融服务管理局对流动性的监管方面只有有限的权利。[4]冰岛联储银行倒闭造成英国居民巨大的存款损失,并险些酿成严重的国际政治事件。宽而观之,当今发达国家与发展中国家金融业发展水平悬殊,跨国银行母行多集中于发达国家,在此现实情况下,母国并表监管实际上把监管的权力交给了发达国家,发展中国家作为东道国处于被动地位,其监管和利益维护需仰仗发达国家,但通常又要承担发达国家监管不力所造成的后果。
解决上述问题,需要通过国际社会的努力,对“母行”和“母国”做出明确的界定,以此为母国并表监管奠定必要的基础,同时,需要吸取这次金融危机暴露出的母国与东道国在跨国银行监管分工上的教训,在实行母国并表监管的同时,赋予东道国更多的监管权力。
(二)监管责任的承担
金融机构因监管不力或其它原因而发生的倒闭会触发监管责任承担的问题,而跨国金融机构的倒闭所引起的监管责任承担问题则极为复杂。金融机构,特别是对金融体系重要的金融机构是现代经济界的中枢,其倒闭会引发系统性风险,甚至导致金融危机和经济危机。因此,各国在处置濒临倒闭的金融机构时通常会尽可能地对其进行援救,包括(但不限于)由中央银行提供最后救助贷款,存款保险机构动用存款保险稳定存款人和金融市场等。即便是对于倒闭金融机构,各国通常在监管部门的主导或介入下尽可能地优先采取出售、合并或重组等方式解决,而通常不是破产清算了之,以尽可能地不影响金融机构的正常经营活动,维护金融业的稳定。无论是援救,还是政府主导的出售、合并或重组倒闭,都会使国家(最终是纳税人)面临巨大的财政风险。对濒临倒闭的金融机构进行注资援救所面临的财政风险自不待言,即便是政府主导的出售、合并或重组也不例外。遭受亚洲金融危机的泰国、韩国、印尼和马来西亚等国为银行重组所付出的代价占其GDP的15%-45%,[5]即为明证。跨国金融机构在众多不同国家经营,其倒闭由哪个国家进行救助,因涉及重大的利益和利害关系,因而显得更为复杂。