（二）条约制度的发展—美国行政协定的大量使用
美国参议院素有“条约的坟墓”之恶名{1}72，一是因为《联邦宪法》规定总统的条约缔结权需经过参议院的建议和同意，二是因为《联邦宪法》在协定缔结问题上的模糊性所引起的美国总统和国会在条约缔结程序中权力的争夺。为了规避参议院的“建议和同意”，总统和其他行政机构在同外国缔结有关对外事务的条约时，会选择无需经过参议院2/3多数通过的非条约形式来缔结协定。这种非条约的形式在1792年出现后{3}，就被大量的使用，特别是在二战后，这种行政协定的适用占据了美国对外事务的主要地位。
表（一）美国签订的条约和行政协定1789-1989[5]
时间阶段 条约数量 行政协定数量 条约与行政协定数量比例
1789-1839 60 27 1∶0.45
1839-1889 215 238 1∶1.11
1889-1939 524 917 1∶1.75
1939-1989 702 11.698 1∶16.66
总计： 1，501 12，880 1∶8.58
表（二）美国缔结的条约和行政协定1930-1999[6]
时间阶段 条约数量 行政协定数量 条约与行政协定数量比例
1930-1939 132 154 1∶1.67
1940-1949 116 919 1∶7.92
1950-1959 138 2229 1∶16.15
1960-1969 114 2324 1∶20.38
1970-1979 173 3039 1∶17.57
1980-1989 166 3524 1∶21.23
1990-1999 249 2857 1∶11.47
总计： 1088 15046 1∶13.83
条约和行政协定的数量在美国《联邦宪法》生效后发生了很大的变化。在美国建国后的50年里，虽然美国行政协定已经在某些领域为总统使用，但条约的数量仍然远远多于行政协定，是行政协定的两倍多。在此之后的时间里，条约的数量也在增长，但相对于行政协定而言开始减少，并且条约和行政协定之间的这种差距开始加大，在1950年后，条约和行政协定的差距已经在10倍以上。特别是二战后，美国越来越多地同外国缔结行政协定，包括美、英、苏三国签订的《雅尔塔协定》、美国结束越战的《巴黎协定》以及《关税与贸易总协定》和《北美自由贸易协定》。据统计，在1946至1998年间，美国与其他国家共签署了8000多项行政协定{2}16。这些行政协定在内容上涉及很广，包括了文化、技术、经济、外交、军事等方面的问题{6}。行政协定的产生和大量运用，一方面表明美国国际协定缔结形式的灵活性，另一方面也从一定形式上革新了美国的条约缔结制度。行政协定不仅在数量上起主导地位，更在内容上对美国产生了巨大影响。如GATT以及NAFTA及一些双边协定都对美国的贸易政策产生了重大的影响，由行政协定大量运用带来的合宪性讨论就在所难免了。
（三）合宪性讨论的背景
“条约的坟墓”和行政协定的大量适用，是美国条约制度在发展中面临的两个问题。在实践中美国总统享有一定的选择权，包括：自由选择缔结条约或协定，自己选择是以条约的方式提交参议院建议和同意通过，依国会立法授权或事后交参众两院大多数通过缔结国会—行政协定，或者是依自己的职权缔结独立行政协定。同时鉴于《联邦宪法》中对于条约权的范围没有明确的界定，总统可以依照这种“模糊性”就任何事项缔结国际协定。缔结形式和缔结内容的可选择性是总统权力扩张的表现，可以说总统的个人选择是缔结条约还是某种具体行政协定的基础。
总统权力的扩张，尤其是缔结权的扩张是引起行政协定合宪性问题讨论的基本出发点。行政协定没有宪法性的权力配置也是合宪性讨论的另一个原因。对于很多人来说，总统的权力扩张其实不难解释。宪法的遗漏或对外事务本身的性质或总统工作的特点都可能是扩张的原因{7}。但是如何解决宪法文本的“遗漏”对合宪性的支持仍然是个难题。行政协定合宪性的讨论也就由此集中于总统扩权带来的一系列问题上：总统是否有权缔结？权力的宪法来源在哪里？总统的权力是否会破坏《联邦宪法》规定的三权之间的制衡？
二、行政协定合宪性讨论的法律症结分析
（一）美国宪政理念下的合宪性讨论
美国行政协定是否合宪的问题主要集中在两个方面：未经参议院建议和同意而缔结的行政协定是否破坏了《联邦宪法》规定的权力制衡的基本精神，是否只有严格依照宪法规定程序缔结的国际协定才是合宪的。同时对行政协定与国际条约的关系也需要进行探讨。
1.对外事务中的权力制衡
