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论公共利益的程序控制

  

  在现代法治社会,所有权的转移与转让应该只有在协商一致(自愿的情况下)与人民法院的宣告转让(强制剥夺)时才能得以进行,而不能通过行政机关径自宣告实现。“这是一项既定的原则:每个公民非经法院裁判的情况下不能被剥夺所有权,只有在遗嘱、赠与以及购买的情况下,他人才能取得所有权。所有取得所有权的行为都是法律行为。人们只有在通过买卖或者判决的同等法律行为中获得所有权。”[60]即使在法律中规定了行政机关具有征收公民或者法人的不动产之权,但这种权力的实现应该通过正当程序才能得以行使。美国《联邦宪法第五修正案》就规定,联邦政府非经“正当的法律程序”不得剥夺公民的财产权,非经“合理补偿”与“出于公共使用的需要”,不得征用公民的财产。这里征收的“正当的法律程序”也就是公共利益的需要,除了自愿情况,所有权的转移只有通过法院的宣告才能实现。作为大陆法系的法国,明确规定了不动产征收中行政机关与司法机关各自的权力,这是宪法分权一般原则的具体表现。在法国,不动产所有权征收中所有权的转移、补偿等主要由司法机关裁决。相较于不动产征收的司法权的行政(民事)诉讼机制,司法权积极有效地介入于不动产征收过程具有明显的优越性,它主要表现在以下几个方面:


  

  第一,司法权的介入能够实现征收的公共利益。正如上文所述,法国因公共利益之名引起的征收,首先需要经过公益的调查,该调查的结果——是不是属于公共利益,这是行政机关的职权,不过这也需要经过法官的判断。法官对公共利益的判断,所持的标准通常是“成本收益平衡”理论。这样即避免了征收中由行政机关单方决定公共利益的内容,也有效保障了征收目的的正当性。正如诸多学者所认为,因为公共利益概念的抽象,只有通过司法的个案审查才能确定其内容。[61]而司法权的介入正是这一原则的具体体现。


  

  第二,司法权的介入能够有效控制行政权的滥用问题。司法权的介入,能够在程序的进行中审核行政权的合法性,也能够在征收中控制行政权的滥用。[62]这也能够在一定程度上克服征收程序流于形式的弊端。而且,只有引入司法权,征收人与被征收人的协商制度等才能真正有效地建立起来。此外,司法权的介入能够防止行政机关单方面决定补偿的数额,避免损害被征收人利益的情形发生。


  

  第三,司法权的介入能够节省司法资源,促进问题的解决。法国在不动产的征收中,由专门的法官行使征收的权力。司法权的介入能够有效减少诉讼的发生,即使发生,也能够促进诉讼的快速解决,[63]从而能够有效节省诉讼成本。


  

  总之,不动产征收中司法权的介入,本质是通过国家司法权对行政机关的征收权的合法与合理进行审查,从而决定征收程序是否应该继续进行,进而有效制约行政权的不正当行使,合理达到维护被征收人的利益的目的。司法权对行政权在征收过程中权力行使的审查,也是司法权的本质之所在。司法裁判机关不仅是公民人身权利与财产权利的维护者与保障者:司法权的存在一方面是给那些受到损害的个人权利提供一种最终的、权威的救济,另一方面也对那些颇具侵犯性和扩张性的国家权力实施一种中立的审查和控制。[64]对于行政机关而言,法院的介入旨在对行政机关的征收权实施直接的审查、制约和控制,这也是从根本上维护不动产征收的公共利益。当然,我们应该看到,尽管对不动产征收的程序控制对保障公民的财产权、保障行政征收的顺利进行是必要的;但同时也要看到,对不动产征收的程序控制也会危及行政效率的实现,过分冗长的行政程序也极有可能阻碍行政职能的正常行使,导致诸多必备的行政征收难以进行。而且,如果司法机关对不动产征收程序过度介入,将会影响人民法院对当事人的实体权利的介入,损害人民法院的中立地位与职能。所以,在不动产征收程序中,一是要在国家的征收权与公民的财产权的保护之间实现平衡,找到一种“适中”的行政程序,使公民有能力通过正常的法律程序去维护自身利益,从而促使行政机关依法行政以实现良好的立法目标,而同时又不会因此阻碍行政权力的正常行使。二是要在不动产征收中的人民法院与行政机关之间建立一种权力的制约与平衡机制。而这些正是我国立法所欠缺的,这就需要我们在未来的不动产征收立法中予以体现。而法国在不动产征收中为避免司法权的过度扩张而确立的对法官进行主客观的限制机制,也为我们解决相关问题提供了进路。通过上文笔者对法国不动产征收的分析,可以看到,司法权对公益征收程序的介入既是形式的,也是实质的,既是直接的,也是间接的,其着眼于合理限制与法官地位中立之间实现平衡。这尤其值得我们不动产征收立法与司法实践借鉴。



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