1.行政机关的所有权转让命令
根据《公用征收法》的规定,在对单个的所有权调查档案公布之后,需要由省长颁布不动产转让的命令。该命令不仅需要公告,而且也需要告知所有者以及利益相关人。但该所有权转让的法令并不会导致所有权的真正转移,[22]因为该命令不是抽象行政行为,也与“公共利益宣告”的性质具有差异。[23]与此相关,该所有权转让的法令必须在公共利益宣告的有效期间进行,同时也需要符合之前公共利益宣告的内容,否则将导致该转让行为无效。此外,该转让命令不能对具有争议的不动产所有权人作出。[24]
2.司法机关的所有权转移的裁定
在确认法国省长移交的材料的完整以及所有权转让命令的6个月之内,主管征收的法官[25]作出所有权征收的裁定,[26]并且通知具体所有权人以及利益相关者。在所有权涉及抵押的场合,需要对抵押权进行公布。[27]该裁定应该告知所有权人以及利益相关者转让所有权的具体时间,同时也告知被征收人如果对裁定不服,可以向最高人民法院起诉[28]。裁定宣告之后,征收者成为所有权人,承受被征收的不动产灭失的风险[29]。原所有权人仍然具有使用所有权的权利,直到补偿完全给付或者完全提存为止。但原来所有权人不能对所有权进行处分。在此时,所有权仍然有权收取或者享受所有物的自然的、民事的(如租金)或者工业的利益,也承担相应的费用。[30]根据《公用征收法》的规定,在一般情形下,公共利益宣告后的两年内,行政机关不对所有权进行强制征收。但是,在该规定的时间范围内,如果所有权的转移不能在协商中完成,征收法官可以径直确定征收土地的价格,宣告所有权的转移并对所有权扣押[31],从而实现所有权的转让。在涉及抵押的场合,抵押管理机构收到裁定之后,将不动产抵押涉及的第三方的材料归档,以便对抵押予以涤除,具有优先权的债权人按照原来的序列实现所有权获得补偿[32]。
(三)不动产征收的补偿
公共利益宣告之后,在征收2年的期限内,部门的行政长官可以就补偿等达成协议。如果此时没有达成协议,所有权人也可以向征收法官申请对该不动产进行评估,按照评估的价格来获得补偿。法律规定,只有在被征收的不动产补偿已经支付或者提存之后,征收机关才有权占有被征收的不动产。因为征收是被强制转让所有权,征收的价格的补偿往往超过了不动产买卖价格,这似乎是弥补被征收者为了社会整体利益所遭受的个人损害。但是,被征收者也不能漫天要价。因非直接损害具有不可预见性,不动产的征收只对直接损害予以补偿。根据《不动产征收法》的规定:“征收中给予的补偿应涵盖全部直接的、具体与确定的损害”。[33]举例来说,如果不动产权利人因为征收在获得居住前失去的房租,这被认为是直接损害,但是对在重新获得居住之后所失去的房租,则认为是间接、不确定的损害而不予以补偿。[34]在征收中,补偿的数额可以由行政机关与被征收人双方协商确立。如果协商失败,补偿问题就由法官单方面决定。为了保障被征收人的利益,立法规定确定补偿的法官最少有三名组成。[35]如果被征收人对补偿的标准不服,可以向最高法院的第三民事法庭或者申诉法院申诉,由后者确定补偿的价格。[36]
笔者在考察法国的不动产征收程序中发现,对不动产征收方面的公共利益的控制更多的是程序完备的需要,而非立法对公共利益内涵的列举。法国征收中的这些制度是紧密协调的,如果某一程序在规定的时间内不能实现,后续程序也就不能进行。如《公用征收法》规定,对不动产的全部还是部分的征收,或者对不动产权的征收,都不可能在公共利益的声明宣告之前进行。[37]公共利益宣告之前需要对公共利益进行调查,该调查如果在规定的期限内没有完成,就得重新组织调查人员;公共利益的宣告行为也应该在事前的调查结束的一年以后进行;超过6个月的期限(非最高行政法院进行的宣告),需要进行一项新的调查程序;[38]公开调查的违法,将可能导致公共利益的宣告以及所有权转让命令的无效。[39]法国的不动产征收通过的行政机关与司法机关分离的制度,征收中对公共利益的调查、宣告、所有权的转移及补偿等程序,不仅保障了不动产征收的顺利进行,也有力地维护了公民的财产权,在公民的财产权保护与国家的征收权之间实现平衡。
为了使法官不对社会、政治以及经济进行干涉,行政机关应在其职权范围之内具有一定的自由裁量权。于此,因为立法或者规章已经事先预料到实行某项工程征收的各种情形,法官应自我限制对公共利益进行评价,不能对征收实行的具体环境、行为的资格以及实现计划所应采用的方式的社会或者经济的效用进行控制。所以,直到1970年,行政法院一直坚持公共利益概念的抽象性,立法的独立使征收权的自治性得以保持。也基于此,公共利益的概念不断得到发展,此时非直接的公共利益也成为征收的条件。[40]但是,该理论的发展也导致了以非直接公共利益来掩盖其他目的的征收行为,从而引起公众对该意见的不满。为了防止公共权力的移转,法官也开始考虑在具体的情形下对公共利益的界定。其实,因为公共利益概念本身定义的缺乏,由此需要对整体利益进行论证。所以,法官对公共利益的扩展也是存在必然,由此对法官的权力控制也就存在必须。实践中,主要表现为法官的客观与主观控制。