四、服务行政的新模式：构建公众参与制度

　　（一）公众参与体系

　　服务行政中的公民参与，是在服务行政领域中，行政主体充分利用和调动社会组织和民众的参政积极性，通过制度空间有效的利益博弈，把他们的智慧、需求吸纳到行政过程中来，以提高服务行政供给的合法性、科学性以及可接受性。“就目前我国行政过程中的公众参与而言，由于存在着信息开放的不足、社会组织化程度不高、公共行政体制中‘话语—权力''的垄断性结构、参与程序的不完善以及公众参与能力建设的薄弱等因素，公众参与的有效性、有序度都面临着一系列的问题。”{14}笔者认为，在我国服务行政领域中，迫切需要建立和完善公众参与体系。具体而言，应该在以下几个方面着手：一是服务行政的启动阶段。政府是服务行政供给的主要主体，但是仍需充分关照和回应社会的公共需求，无视社会公共需求而提供服务产品必然会偏离服务行政的基本方向。因此，政府在服务行政启动阶段，应该为社会民众提供充分表达公共服务需要的机会和渠道，认真听取公众意见，以充分吸纳社会民众的公共服务需求，这是政府能够有效实施服务行政行为的基本前提。二是服务行政的进行阶段。在这一阶段，政府需要通过行政程序渠道，让社会公众参与进来，在公共服务产品的提供方式、提供时限等等问题进行充分的沟通磋商与协调合作，以提高服务行政的人本性、可接受性。特别是对于服务行政的履行，可能会减损和影响一些民众的合法权益，更需要通过听证程序等制度保障为利益相关人提供表达意见和建议的机会。三是服务行政的结束阶段。一般来说，服务行政行为的结束意味着社会公众服务利益的实现。但是，由于行政主体受到诸多因素的影响，实施服务行政所形成的公共产品很可能偏离了社会需求的基本方向。作为服务行政目标受体的社会公众，应该有权利对向行政主体提供的服务行政行为进行客观准确的评价。因此，建立公众有序参与的公共服务绩效评价体系[17]，把社会民众对政府提供服务行政的效率、效果的评价信息输入到行政系统中来，以更好地改善服务行政。

　　（二）公众参与制度对服务行政的模式意义

　　公众参与，对于政府积极行政领域的服务行政而言，能够提供合法性资源，能够证成正统性地位，也能够支持持续的动力供给。服务行政中的公众参与，具有极为重要的模式意义与功能价值。卢梭就曾断定，参与具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合功能{15}。因此，社会公众应该被吸纳和整合到社会结构之中，获得一个相对独立与合法的地位，依据自身所代表的利益及理性的社会规则参与社会公共生活{16}。笔者认为，公众参与制度的建构，一方面能够促进我国服务行政领域诸多理论与现实问题的解决，从而为服务行政的理论体系和制度体系扫清了法理障碍和制度障碍。另外一方面，通过自下而上式的公众参与，为行政过程注入了强大的主体力量，促成了政府命令—服从式管制的沉落与协商——合作式善治的兴起，无论是对于服务行政制度，还是对于行政法律制度，都提供了制度变迁的动力。此外，公众参与制度的有效实施，对于改善长期以来政府与社会的紧张关系，“推动政府与社会良性互动”{17}，促进政府与社会和谐发展，都具有重要的现实意义。