法律供给失衡与新的合法证成。随着时代的发展和社会的变迁，特别是风险社会的出现，行政机关所处理的社会事务越来越纷繁复杂、易于变化。与作为典型的消极行政秩序行政领域相比，这种现象在积极行政领域，尤其是在服务行政中特别明显。而立法机关的立法活动又没有能够及时跟进，并进行相应的法律制度供给。在这样的境况下，行政机关在进行行政活动时便缺乏相应的法律依据，即缺乏合法性资源供给。也就是说，法律对于社会的规范出现了失衡的状态。服务行政属于积极行政范畴，即行政机关需要在关照社会公共需求基础上，积极主动地提供公共产品以为社会民众提供公共服务。由于服务行政的积极性、主动性和及时性特点，与秩序行政相比，行政机关在进行服务行政行为过程中，往往缺乏法律法规的前提性规定，法律法规更没有对该领域进行充分有效的规制，因此法律供给失衡现象在服务行政领域特别明显[14]。也即行政机关在服务行政领域中提供公共服务往往缺乏法律的基本依据，其行政行为缺乏合法性基础，其行政活动缺乏正当性来源，行政机关的服务供给没有取得正统性地位。但是，服务行政需要政府的积极主动关照，而立法机关的法律供给永远滞后，无法给政府的服务行政活动提供有效的合法性资源，二者的张力便形成了紧张的关系，行政传送带理论的解释力也遭到了质疑。那么怎么解决二者之间的紧张冲突呢？笔者认为，在坚持行政传送带理论基础上，可以通过公众参与制度的建构来解决。法律制定的权力来源于人民，法律制定的目的也是为了人民的公共福祉，也即人民是立法机关立法以及行政机关行政的基本动因和终极目标。既然法律制定具有滞后性，行政机关在服务行政领域中缺乏合法性基础，那么通过引入公众参与制度，以制度化的渠道把公众的意志和利益需求聚合起来，以民主形式取得合法性资源，为行政机关在提供服务行政过程中提供新的合法性资源和正统性地位，即通过公众参与实现服务行政的自我合法化。其基本原理就是“将行政过程视为一种‘政治过程''，通过向这一过程注入更多的‘民主化要素’，而使行政过程及其结果获得合法性。相对于传统的行政法依靠外部资源而实现合法化的机制而言，这种进路可以被理解为一种通过利益代表、公众参与等‘制度过程''，而使行政过程在民主参与的基础上得到‘自我合法化''的进路。”{11}公众参与是民主行政的落实，也是透明行政的体现，它不但能够为行政机关在服务行政活动中提供行为依据、行为基础，而且能够为行政机关提供行为内容和行为目标。公众通过参与制度，利用参与机会，能够对政府的公共服务表达自己的意见和建议，表达自己的利益需求，以及表达对公共生活的方式。因此，在服务行政领域中，公众参与制度能够通过民主行政方式为行政主体积聚合法性资源，提供合法性的逻辑基础和行为正当性的来源，以证成行政主体行为的理据和有效性。