3.基层公安机关疲于应对片区治安事务

　　就公安机关实际工作状况看，基层派出所干警既要维护社会治安秩序，处理治安案件，进行户籍管理和人口登记管理，还承担社区行刑，众多治安压力和应急管理令其不能分身，已很难保证基层干警持续关注特定对象的行为动向和生活状况，落实社区矫正事务，加之在社区服刑的犯罪人绝大多数属轻罪，其所拥有的人身危险性程度较小，对其行为督导便成了最不重要的事务。以北京市为例，截至2002年底，北京市负责社区警务的民警数量较前一年减少约一半，而管辖地域约扩大一倍，各个辖区管理人口的工作量也扩大了一倍。在这样的情况下，干警是很难分身落实社区行刑工作的［9］。目前，公安机关仍在形式上对矫正对象保留着监管职责，社区服刑人员实际处于无人过问和管理的状态。

　　另外，公安机关的主要职责是预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，它与犯罪人间有着尖锐对立冲突。司法实践中甚至出现以下极端情况，犯罪嫌疑人因在接受侦查讯问期间遭遇过刑讯逼供或者诱供，而对基层干警矫正工作有着强烈的排斥感［10］。公安干警也不时会因自身犯罪侦查和治安管理节律而习惯于强制约束矫正对象的行为，甚至采取拘传、罚款、治安处罚等强制措施令其服从管教，于是公安人员和犯罪人间形同“猫和老鼠”的关系。而社区矫正不仅要对犯罪人监督管理，还要对其教育矫正。有效矫正的基本需要是矫正双方的心理认同［11］。而公安机关和犯罪人间的对立关系往往使得犯罪人很难在心理上接纳、认同公安人员，这就为犯罪人矫正带来了无形的困难。

　　早在百余年前犯罪学家就已揭露监禁刑的弊端，认为它仅仅能够把那些不重视法律的人与社会暂时隔离开来。这种惩罚可以在短期内防治罪犯再犯新罪，但它仅仅是一种针对犯罪结果而采取的措施，没有触及犯罪原因和根源［12］。因而对其改善就意味着应当首先改变行刑运行方向和节奏，改变以惩罚或行为约束为主的监禁刑模式特点，转至针对诱发犯罪的社会原因和顺应犯罪人再社会化需要，构建社区矫正制度。而这无论是对指导人员自身法律、心理、教育、社会保障知识储备和经验运用，还是对相关部门人力、物力投入都提出了更高要求，进而基层公安干警的角色与能力都不适宜承担相关工作。

　　（三）法院对非监禁刑中的假释适用率极低

　　一直以来，我国非监禁刑适用率远远低于欧美及周边国家。就缓刑和假释两项而言，2000年加拿大社区矫正比例达79.76%，澳大利亚达到77.48%，美国为70.25%，韩国、俄罗斯分别是45.9%和48%，加之这些国家罚金刑适用率相对较高，处于社区矫正的罪犯人数已明显超过监禁人数［13］。反观我国非监禁刑适用情况：“1999年，全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为608259人，其中被判处管制的有7515人，占总数的1.23%；2000年为646431人，其中被判处管制的为7822人，占1.21%；2001年为751146人，其中被判处管制的为9481人，占1.26%。1999年，全国的缓刑适用率为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。而1996年，全国共假释罪犯36552人，假释率为2.58%；1997年假释41993人，假释率为2.9%；1998年假释29541人，假释率为2.06%；1999年假释30075人，假释率为2.11%；2000年假释23550人，假释率为1.63%。2001年，全国监狱系统监外执行的罪犯占押犯总数的1.13%［9］。这和国外非监禁人数占绝大多数形成鲜明的对比。