（一）行政解释主体的逐步回归
行政解释主体是行政解释的重要因素，解释主体的问题关系到行政解释的性质和规制。目前我国行政解释主体的泛滥，造成了行政解释的任意，而解释的任意必然意味着其后权力的任意。鉴于目前我国法律解释体制和司法体制的问题，笔者本部分试图展开循序渐进的解释主体探索，提出了逐渐改革的目标，提出近期目标、中期目标和长远目标[2]，最终的目的是要实现笔者设想的长远目标，即行政解释主体回归到行政公务人员[3]。
1．完善行政机关的抽象行政解释
目前我国行政解释主要是机关解释，即行政机关作为主体对法律、法规、规章的涵义、具体应用和执行等问题进行说明和诠释。行政机关的解释大致可以分为两种情形：第一，行政机关对上级国家机关制定的法律、法规和规章如何具体应用做出的解释，即执行解释；第二，行政机关对自己制定的行政法规和规章的涵义和应用做出的阐释，即制定解释。前者从表面上而言似乎是具体行政解释[4]，但笔者认为其同后者一样都是抽象的行政解释行为。所以笔者认为目前我国行政解释还不存在真正意义上的具体解释行为，一切行政解释都是抽象的行政解释，具体的行政解释依旧是我们的理想和长远目标。
首先，我国目前行政解释的效力都是普遍性的，而不是针对具体某一案件或法律事实，即使再所谓“具体”的解释，比如按照法律、法规、规章最低一级的行政解释主体省会市人民政府及其主管部门做出的行政解释，其所针对的对象在其所辖的范围内的效力仍是普遍的，效力对象是相当广泛的，而不是具体的某个公民、法人或其他社会组织等。其次，我国的行政解释都是一定时期内长期适用的，而不是“一次性”的，并不是针对某个案件的终结而失去效力，而是反复适用的。最后，最重要的是我国的的行政解释还没有纳入司法审查的范围，抽象的行政解释作为抽象的行政行为在进行司法规制方面依然面临瓶颈。
基于以上原因，笔者认为我国的行政解释都是抽象解释。那么，是否抽象的行政解释就是一无是处呢？就我国法学发展的现状而言，也不能全盘否定其存在的必要性，其也有存在的合理因素：一是法律本身及其语言的局限。立法者在立法时预见能力是有限的，每个人只能生活在现实的社会空间和自然环境中，并且依靠自己的“前见”去理解事物，但社会的发展总是很快将刚制定的法律规范变得滞后；另外语言永远是需要解释的，人永远无法用语言真正准确的表达自身的所思所想，立法者也面临着这样的困境。立法者就不得不将“第二次的立法”交给行政机关，行政机关可能在没有面对具体的某个案件的时候就不得不进一步“解析”上级的法律规范或者自己制定的行政法规或者规章，这一切似乎成为了行政机关无法规避的任务。二是行政法本身的特点。行政法是社会生活中包含内容最丰富的部门法，立法永远不可能包罗变化的各种事项，修改法律又是需要很多成本的，此时行政解释可以解决部分难题。总之，目前我们无法回避抽象行政解释的现实，在增强立法技术的同时，采取以下措施可以完善抽象行政解释行为：
