集体土地所有权行使程序在法律规范和实践运行的缺失势必导致广大农民群众逐渐对自己拥有的土地所有权产生怀疑，使得他们不再相信祖辈相传的土地属于农民集体。2007年5月至8月，中南财经政法大学农村土地法律制度研究中心对全国十省农村的调查发现，几乎半数的受访农户认为农村土地属于“国家所有”（41.91％）；将近1/3的受访农户认为属于“村集体所有”（29.57％）；只有很少的受访农户认为属于“村小组所有”（6.23%）；另有少数受访农户认为“乡（镇）集体所有”（3.56％）。[4](199)在他们的观念里，村民小组、村、乡（镇）以及国家的土地所有权边界是模糊的。承继人民公社体制下具有基础地位的生产队土地所有权而产生的村民小组范围内的农民集体的土地所有权也渐失优势，正在淡出人们的记忆，取而代之的是对国家土地所有权和村集体土地所有权的认知。当然目前国家尚没有打算推行农村集体土地的国有化，但是，农业部的相关调查表明，村民小组范围内的农民集体的土地所有权在事实上却存在着向村集体土地所有权演化的趋势。[5]（309）总之，集体土地所有权行使程序的缺失不仅仅导致了农民群众对土地所有权主观认知上的错乱，而且在事实上也导致了农村集体土地所有权的不稳定。因此，完善我国农村集体土地所有权行使程序，进而强化农民集体的土地所有权主体意识以及稳固集体土地所有权制度，实乃当务之急。
三、重构我国农村集体土地所有权行使程序的若干建议
鉴于我国集体土地所有权行使程序在规范和实践两方面的缺失，笔者认为，应从以下几个方面着手对其进行完善和重构。
第一，明确土地归属，稳定土地所有权。正如前文所述，我国现行集体土地所有权在人民公社解体前是生产队土地所有权。人民公社解体以后，生产队随之取消，在其原有农民群众范围内代之而起的一般是村民小组。但就全国而言，情况并非完全如此。因为村民小组是依据《村民委员会组织法》由村委会设立的，与原生产队土地所有权并没有必然的渊源关系。原生产队也完全可能组织成行政村。因此，现行集体土地所有权的主体严格来讲即原生产队范围内的农民集体。而具体到每个地方，与原生产队的范围相对应的究竟是村民小组还是行政村则要从实际情况出发予以个别确定。因此，抛开基本内涵的区别，仅从地区范围上看，原生产队土地所有权可能是现在的村民小组集体土地所有权，也可能是村集体土地所有权。只有明确土地归属，颁布土地所有权证书，才能结束目前集体土地所有权的不稳定状态，防止村民小组集体土地所有权不断向村集体土地所有权转化。同时也只有明确土地归属，划清土地所有权的界限，才能从法律上防止乡镇政府染指村集体土地所有权行使范围内的事项，防止村委会代行村民小组集体土地所有权。
