（四）比例理论

　　该理论是由德国的理论发展而来的。主要是用“明显的评价偏差”来限制行政机关的自由裁量权的行使。根据德国学者Walter Jellinek的说法“人们不能用大炮来攻打麻雀”，与此相对，法国流行的说法为“人们不能用大锤来消灭苍蝇”。[126]此即指征收的手段要与目的相吻合，所用手段不得逾越其所达成目的的必要限度，如果比例明显失调，那么，该行为就不符合公共用益的目的。该理论为欧洲人权法院所接受。根据欧洲人权法院的判例，[127]对所有权征收的方式与目的要符合“比例原理”（principe de proportionnalite ），要在各种利益之间达到平衡。不过，即使打破这种平衡，并不会导致征收行为的无效，只是在征收中需要用补偿来予以填补，所以可以说，欧洲人权法院对比例原理的控制是通过补偿来实现的。[128]

　　（五）公共需要（necessity publique）理论

　　自《法国民法典》的颁布，“公共需要”就成为国有化的代名词。但是，因为《人权与公民权利宣言》17条仍然具有宪法效力，基于公共需要进行的征收当然属于 “公共用益”的内容。所以，凡是涉及国家防卫领土的安全、能源、环境、交通中重大政策的实施所需要的征收都可以适用该理论，[129]但是，超出了这些范围，该理论就难具有适用的余地。

　　在以上征收行为的诸多理论中，“动机支配”理论、“不特定多数受益”理论因为本身具有不确定的因素，没有脱离公共用益的抽象性也就不能很好地控制行政机关自由裁量权的行使，所以该理论具有明显的缺陷。而“比例”理论在征收行为重大失衡中可以实现的，但是如果征收行为没有重大的偏差，“比例原理”也就难以适用。“成本收益平衡”理论通过对征收行为的经济分析，从而将抽象的“公共用益”概念转化为具体、明确的经济行为，限制了行政机关的自由裁量权，尽管具有一定的不足，但是仍然为法国的征收实践所坚持，所以，该理论仍然是法国不动产征收中占主导地位的理论。当然，公共需要理论是从《人权与公民权利宣言》中发展而来的，内容明确，基于某些特定的公共建设的需要，行政机关直接以公共需要的理论作为理论支撑。尽管有这些理论的支持，为了更好地保障公共用益征收的进行，对行政机关与司法机关的权限的控制仍然存在必要。

　　四、法国不动产征收实践对公共用益的界定与保障

　　征收的“结果将毫无疑问会对私人利益造成损害-但这不是伟大工程中所应提出的问题-从现今行政视角而言，另一方面更加重要-在公共利益的宣告中，首先就应保护私人所有权以及在私人利益与公共利益（interet public）之间实现平衡，这应该是今天公共利益裁断的多样性也是合法性之所在”。[130]

　　（一）公共用益的界定

　　为了避免仅仅以“公共用益”之名从事为私人利益的行为，需要对“公共用益”进行界定。[131]征收的发生以及对公共用益（utilite publique）的界定乃属于行政法院[132]的权限。在对“公共用益”条款的反思与完善中，司法判例总结出属于“公共用益”的事项 [133]:（1）建造城镇而对土地进行分批征收；（2）建造手工业或者轻工业区；（3）修建动物的休憩的区域；（4）建造马术中心；（5）修建学校食堂；（6）修建青年旅馆；（7）创造绿色区域；（8）建造牧场；（9）修建平面湖；（10）设立休闲中心等。但是，这些判例的内容对公共用益的内容解释过于狭窄。学者认为，公共用益的概念具有抽象的特征，主要表现为公共利益优先于私人利益的保护，在立法中，只要是公共卫生与健康、历史遗产、体育事业以及经济的发展都能够成为公共用益的内容。[134]《公用征收法》也规定了若干属于公共用益的事项。该条规定，如果关系到国家防御工事的修建所进行的征收， [135]基于某些工程的性质与重要性，如高速公路的修建（不包括对现有的高速公路的改建），能源以及供水计划，扩张船只载重1500吨的可航行河道、修建或者延长不小于20公里的铁路网（不包括旧有铁路的改造与兼并）、修建大于100千瓦的发电站，海洋能源工厂以及大于100兆瓦水电站，以及原子能源的开发与生产的相关设施等，由最高行政法院颁布法令行使公共用益的宣告。[136]

　　（二）法官对不动产征收的“公共用益”的控制

　　长期以来，法国形成的征收程序中司法机关与行政机关分离的制度，法官不对社会、政治以及经济进行干涉，行政机关在它的范围之内具有一定的自由裁量权。于此因为立法或者规章已经事先预料到实行某项工程征收的各种情形，法官应自我限制对公共用益进行评价，它不能对征收实行的具体环境，行为的资格以及实现计划所应采用的方式的社会或者经济的效用进行控制。所以，直到1970年，行政法院一直保存着公共用益概念的抽象性，立法的独立使征收权的自治性得以保持。也基于此，公共用益的概念不断得到发展，此时非直接的公共用益（1 , utilitypublique indirect）也成为征收的条件。[137]但是，该理论的发展，也导致了以非直接公共用益来掩盖其他目的的征收行为，这导致了公众对该理论的不满。为了防止公共权力的移转，法官也开始考虑在具体的情形下对公共用益的构成与界定。其实，因为公共用益概念本身定义的缺乏，由此需要对整体利益进行论证。所以，法官对公共用益的扩展也是必然的，由此对法官的权力控制也就存在必然性。实践中，主要表现为法官的客观与主观控制。

　　1.客观控制。法国司法实践认为，对征收“公共用益”的客观控制，主要是通过对征收的“需要”（necessite）进行界定而实现的。最高行政法院发展成为“存在而非此种必需”（1, existence ou non de ce besoin）理论，即征收不动产为了整体利益的需要，首先需要对被征收者要给予必要的保障。举例来说，如果征收忽略了所有权在征收期间的生活与享有财产的权利，同时，征收者修建的公寓并不能满足被征收所有权人居住的需要，这时征收也就不具有正当性。[138]如果在同等条件下进行的行为，能够实现征收所带来的利益，那么此种征收也不具有存在的必需。[139]如此行为，作为不动产征收中的公共用益，与维护整体利益以及征收的必需紧密相连。

　　2.主观控制。对征收的主观控制，主要是通过对公共用益中的“效用”（utilite）进行界定而实现的。[140]既然“公共用益”中具有“经济的” （economique ）的内容，它就是具体而非抽象的概念。在同等条件下进行征收计划，这种工程要具有公共利益，至少要具有财政利益（interet financier）。在1979年的一个宪法判例中，宪法委员会认为，建设城市酒店并不是扩建镇所需要的。因为在同等条件下该集体人员可以以他种方式得到或者实现这种利益。[141]根据这种理论，法官将会对征收所带来的优点与不足进行比较，对征收的时机（opportunite）进行控制，此也即“成本收益平衡理论”.[142]从这些方面对法官进行主观控制，从而也就实现征收的公共用益控制。[143]

　　对法官的客观与主观的控制并不是严格分离的程序。对法官的客观控制，将会导致对征收行为中所具有的不利与有利因素进行比较，从而走向对征收行为的经济分析，转变为对征收行为的时机控制，也就是对法官的主观控制。而且，基于司法机关与行政机关的分权的需要，无论对法官的客观或主观控制，都难以解决征收的合法与征收的时机的界限，法官在项目的选择、被征收土地的位置以及工程的进展等都无法对此进行控制，这些需要在征收程序中逐渐得以保障。

　　（三）不动产征收程序对公共用益的控制

　　法国不动产的征收中对公共用益的控制，主要是通过行政机关与司法机关的权限的控制以及相关程序而实现的。