（4）公益诉讼当事人具有多样化的特点，往往存在诉讼当事人与实体法律关系主体的非统一性。

　　二、公共利益的内涵

　　美国学者约翰·罗尔斯认为：“公共利益具有两个特点，即不可分性和公共性。亦即，有许多个人（可以说他们构成了一个共同体）要求或多或少的公共利益，但是如果他们都想享有它，那么每个人就必须享有同样的一份。公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。基于不可分的程度和相应的公共性规模，存在着各种各样的公共利益。公共利益的极端情形对整个社会而言完全是不可分的……从不可分性和公共性中所得出的推论是：必须通过政治过程而不是市场来安排公共利益的提供。公共利益的数量及其财政需求都要根据立法来确定。在所有的公民都接受相同数量的意义上没有什么分配的问题，因而分配的费用是零。”[2]

　　也有学者分析指出，就公共利益的内涵而言，公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体，具有以下特点：第一，公共利益的社会价值性；第二，公共利益辐射范围的广泛性，包括地域范围的广泛性和主体范围的广泛，并且这种不特定多数人是与地域范围的广泛性相联系的；第三，公共利益内容的广泛性，涉及到社会生活的方方面面；第四，公共利益的超越个体性，公共利益是较大范围内人们所共同认可、对各方有价值的利益，但又是超越于个体的利益；第五，公共利益具有一定的层次性，不管是以主观标准还是以客观标准来评价公共利益，都会出现因评价的价值标准差异而产生不同公益相冲突的情形。就公共利益的外延而言，公共利益无法脱离个人利益而存在，普遍性的个体利益在获得法律形式之后具有了公共利益的性质，但是公共利益并非是个体利益的加总，而是组成社会后整体突变而形成的利益，是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，具有整体性和普遍性的特点，即公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益；严格意义上的国家利益应等同于公共利益，但是，国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益（如政府的权威、政府组成人员的整体利益等），这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与公共利益是分离的，国家利益是个人利益与公共利益相矛盾的必然产物，介乎于公共利益和个人利益之间。[3]

　　还有学者认为：“公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准，恰恰应该由行政机关在具体情况下确定，只有在出现争议之时，法院才依据一定的标准逐案决定。因此，指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准的认识，既忽视了‘公共利益’与主权相联结的概念这一事实，也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现”。[4]