行政组织法缺位、行政组织法律制度供给不足已影响到公共行政的发展,并制约着中国的现代化进程。经济改革、社会变迁要求作为上层建筑的公共行政转型,公共行政面临着从一元到多元、从人治到法治的转变,需要大量行政组织法律制度的建构。而现实是公共行政领域仍然主要依赖政策和习惯,法治建设远落后于经济社会发展的需要。行政组织法发展缺位的直接后果是:其一,公共行政转型缓慢,无法快速回应经济、社会的发展需求。实践中,政府职能定位不准确,管制过多或服务不到位的现象并存;政府结构不合理,横向分工过细,决策权、执行权和监督权配置不科学;纵向链条过长、行政区划的设置不合理等,造成管理成本昂贵、行政效率低下,严重影响到经济、社会的发展。其二,造成了公共行政领域的无序竞争。行政组织法发展缺位,以致无法有效降低新型公共行政秩序建构过程中治理成本,也难以有效遏制腐败的滋生和潜规则盛行。由于各类行政主体的权利义务不明确,实践中争资源、争项目、争荣誉、争改革试点权的现象十分普遍,又由于行政资源配置权不规范,竞争规则不健全,导致竞争中的不择手段,甚至于腐败犯罪。公共行政领域的无序竞争还容易引发经济过热、资源浪费和与民争利。其三,导致中国社会发展的畸形。在公共行政领域,公平竞争秩序远没有形成,由于竞争的起点不平等,竞争的政策扶持倾斜,竞争缺乏有效监督,其结果是城乡之间、地区之间、行业之间发展很不平衡,从而引发许多社会矛盾和冲突。其四,限制了公共行政领域的改革创新。与经济领域一样,在公共行政领域也有许多改革创新的空间,如公共行政的社会化改革、地方间的合作机制的建立、政府权力结构和运行机制的完善等。由于公共行政法律制度不完善,制度创设渠道比较有限,地方各级政府的行政发展空间不大,从而无法根据自己的需求改革创新。
改革开放三十年来中国的法治事业发展迅速,为何行政组织法严重缺位,行政组织法律制度发展迟缓?在笔者看来,主要由以下四个方面的原因造成:
一是认识上的局限。我们对行政组织法的认识存在许多误区,阻碍行政组织法发展的观点主要有以下四种。第一种观点认为我国正处于改革过程中,政府职能、政府间关系等都处在不断的变化调整之中,过多的行政组织立法会影响改革的灵活性。这种观点把改革与法治对立起来,认为法律规范是僵化的,不能适时调整。的确,我国的改革还将持续很长阶段,改革是要不断打破传统的行政格局,要建立一种与市场经济和民主政治相匹配的新型公共行政秩序。改革的过程就是一个破和立的过程。这恰好要求我们通过创立法律规则来建构一套新型的、明晰的、合理的秩序,包括改革过程本身也需要理性的规则来指导和规范。法律确实具有相对稳定的特点,但并不意味着不能调整,相反,法律的制定和实施可以最大程度减少改革的随意性,降低改革成本。第二种观点认为在行政组织领域,我们向来依赖的是政策,制定行政组织法也没有意义,实践中可以完全让这些法律虚置。这种观点反映了行政组织领域的法治程度很低,但不意味着这种立论具有正当性。确实,在行政组织领域,法律虚无主义仍很突出,比如现行有效的国务院组织法于1982年制定,当时我们还处在计划经济时代,现在已经迈入市场经济,而这部法律仍然故我,以至于几乎被人们遗忘。应该说,这种法律虚无主义是对对法治精神的严重背离。从建设法治政府、推进依法行政的要求看,强化行政组织领域的法治建设已成为当务之急。第三种观点认为政治改革不到位,因而行政组织法没有发展的空间。应该说,行政组织法虽然不能完全回避政治问题,但更多地与公共行政相关联。行政与政治是不同的事情。政治涉及最高层面的国家治理问题,如谁来治理国家,怎么保障国家的统一和秩序,而公共行政则主要解决的是次一层级的问题,即在最高层级的秩序之下如何有效管理?是绝对集权,还是在保障统一的情况下实行分散管理;在中央和地方的关系上是采用一元的命令服从的模式还是双向的二元互动的模式,政府的设置是采用五级还是四级,政府究竟如何管理经济、社会和文化等,这些问题都属于公共行政的范畴而不是政治。政治涉及国家的根本秩序,其改革必须慎重推进,因为政治改革没有试错的空间,而行政改革不危及国家的根本秩序,有很大的试验空间,试错了可以重来。我国习惯上把行政作为政治的一部分看待[5],行政与政治不分,结果滋生出一个观点,即没有彻底的政治改革,就没有行政组织法的生存空间。事实是公共行政虽与政治有紧密的关系,但自身又有相当的独立性,行政组织法的发展并不完全依赖于政治改革。第四种观点认为行政组织法主要规范的是政府系统内部的事情,与相对人的权利无关,因而并不重要,不需要法律的明确规定。行政组织法确实规定了政府权力结构等政府内部的事务,但也涉及中央与地方的关系以及政府与个人、市场和社会的关系,都直接或间接地影响到相对人的利益。认为行政组织法与个人无关的认识显然是错误的。
