（一）政府法治论的内涵与外延

　　现代行政发展至今，其核心理念的流变与演化态势正日益凸显，行政法学理论基础的确立过程其实就是对“我们需要一种什么样的政府”这一经典问题回答的不断修正过程。政府法治论也是以对这一问题的回答作为自身的立论基础的。单是行政法自身的需求满足难以支撑基础的多元性，仅是宪政的关怀难以回应范畴的广博性，唯是行政管理理论的借鉴难以契合自主行政法[6]的独立性，只是人性本质的进路又难以体现法哲学与行政法学内在的一致性，何如将以上四者合而为一？全方位综合性理论基础的确立，使得法治政府论在广度与深度上都远胜于其他行政法基本理论学说，为其进一步的证成与发展提供了坚实的基础。

　　在政府法治论者看来，“我们所需要的政府”的特征有五：从权力的来源来看，是民主型政府；从权力的性质来来看，是有限型政府；从权力的功能来看，是善治型政府；从权力的本质来看，是责任型政府；从权力的发展态势来看，是平权型政府。[7]这一核心思想实际上对四个重要的维度形成了较为全面、深入的辐射。第一，授权与民主型政府。“民主型政府意味着政府权利的合法性与正当性”，通过正当民主程序得到人民授予的权力，是当代政府充分发挥应然功能、实现最大限度人民权利的前提。因此，建设民主型政府是整个政府法治的逻辑前提。第二，运权与善治型政府。“善治型政府”可谓政府法治论的最大亮点之一，它强调“政府必须在法律的范围内积极地有所作为”，既明确政府运用行政权力的范围的法定性，又突出强调政府行使权力的积极能动性。长久以来，控权论的最大隐患在于降低政府违法行政概率的同时极大制约了政府主观能动性的积极发挥，因此，“善治型政府”事实上是政府法治论对控权论的最大修正。第三，控权与有限型政府和责任型政府。两者虽然同属控权的维度，但是各有侧重。前者侧重于事前与事中的预防，后者侧重于事后的追究；前者隐含了对当今行政权扩张的现实与行政法规制乏力的矛盾的忧虑，后者体现了行政责任原则的鉴定贯彻；前者是对管理论潜在危机的自觉修正，后者是对单纯效率模式的理性批判。第四，终极目标是建设平权型政府。其意味着“实现政府与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由才以对抗走向信任合作”。作为整个政府法治论的终极目标，我们看到了“平权型政府”所蕴涵的广泛而丰富的理论因子，无论是参与行政的思想还是社会行政的理念，无论是对市民社会发育促进还是对政府恣意的羁縻，几乎时下所有的行政法学前沿问题都在“平权型政府”的概括下得到了或多或少的体现和或深或浅的张扬。可见，虽然自成体系，但是政府法治论的基本律动仍然是和整个中国行政法学的发展保持一致的。