第二,从比较解释的角度来看,我们在解释“公共利益”时参照外国宪法的相关规定以及国际人权文件的相关规定。例如,《世界人权宣言》第29条第(二)项规定：“人人在行使他的权利和自由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的唯一目的确在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”我国政府于1998年签署加入(目前全国人大常委会尚未批准)的《公民权利和政治权利国际公约》在第12条规定迁徙自由、第18条规定宗教信仰自由、第19条规定发表意见自由、第22条规定结社自由时均强调“上述权利,只受法律所规定并为保障国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或者他人的权利和自由所必需的限制。”
显然,国际上一般认为“公共利益”主要包括国家安全、公共秩序、公共卫生和道德等。第三,从目的解释的角度来看,国家规定公共利益的直接目的虽然是限制公民个人的权利和利益,但最终的目的还是为了保障公民个人的权利和利益,是为了保障人权。2004年我国宪法修正案已经明确将“国家尊重和保障人权”载入了宪法。显然,如果像商业拆迁那样严重损害公民个人的合法权利和利益,只是使少数商人获利而不能使广大公民受益,即使是打着“公共利益”的旗号,即使是政府组织拆迁(政府本来不应充当商业拆迁的“组织者”,而应担任“监督者”和“仲裁者”的角色),那也不是真正的“公共利益”。
(二)从程序上看,“公共利益”应当主要由人大及其常委会审查和决定
显然,要在实体上明确而具体地界定“公共利益”是非常难的,所以很有必要在程序上加以控制,否则就难以约束有关国家机关随意扩大公共利益的范围。通过体系解释,我们不难发现,其实我国现行宪法对于“公共利益”的界定在程序上是有明确要求的。我国宪法第62条规定,全国人大负责“审查和批准国民经济和社会发展计划”等；第67条规定,全国人大常委会负责“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整”等；第99条规定,“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”等；第104条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”等。从这些规定上,显然“公共利益”特别是重大的“公共利益”应当由同级人大及其常委会审查和决定。综上所述,笔者认为我国现行宪法在实质上已经强调“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的,并且应当主要由人大及其常委会审查和决定的国家的、社会的、集体的利益。
