张世秋教授较早指出了中国环境政策边缘化的现实，比较深刻地揭示出环境利益在与经济利益的竞争过程中所处的尴尬境地。所谓环境政策的边缘化，系指环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展和决策过程的主流，导致环境政策实际上发挥着消防队的作用，具有典型的末端治理特征，无法从根源上解决环境与发展的矛盾。张世秋教授指出，中国环境政策边缘化具有五个特征：（1）环境政策具有明显的末端管理特征，未纳入社会经济决策过程的源头管理；（2）一体化的环境政策体系尚没有建立，环境政策无法通过干预社会经济过程发挥效力；（3）环境政策的制定过程缺乏公平和效率的考虑，导致政策效应下降；（4）缺乏综合绩效评估体系，环境保护目标与政绩/业绩考核脱离；（5）环境保护投资总量不足、效率不高，难以满足环境和生态破坏的存量、增量问题与社会需求。[5]
其实，被边缘化的不仅是环境政策，也包括环境法律。而环境政策与法律边缘化的背后实际上是环境利益的边缘化。解决这个问题，需要进一步提升环境利益的地位，对作为“弱者”的环境利益进行特殊的倾斜保护，也需要对协调发展原则进行重估和改造。
三、环境优先：一项正在浮现的环境法原则
面对我国环境法“协调发展原则”实施现状的不协调性和我国环境保护的困境，一项取代协调发展的新原则——环境优先原则，在我国环境法律与政策中虽然“小荷才露尖尖角”，但雏形已现。
2005年《
国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）在全国性法律文件中第一次提出了“经济社会发展必须与环境保护相协调”，从1989年《
环境保护法》规定的“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”到“经济社会发展必须与环境保护相协调”，实际上表示了环境利益与经济利益主次地位的倒置和互换。《
国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，优化产业结构，加快产业和产品的升级换代，同时率先完成排污总量削减任务，做到增产减污。在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发，加快基础设施建设，科学合理利用环境承载能力，推进工业化和城镇化，同时严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动。 2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《
国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，实际上与国务院决定是一脉相承的。
