行政事实行为是一种不发生法律效果的行为。“对法律效果本身应理解为设定、变更或消灭相对人权利义务。而这既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，以包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”[11]。通常认为行政事实行为是行政主体实施的不直接发生法律效果，但具有可致权益损害性的行为。行政事实行为因此也往往成为政府逃避侵权责任的一个很好的挡箭牌。实际上，行政活动中“故意”和“重大过失”致人损害的行为对外发生的效力具有直接性。“故意”和“重大过失”表明行为人存在主观上的过错，这种主观过错与特定结果的发生具有直接因果关系。虽然行为人的在主观过错似乎使表明行为的实施已脱离了行政主体的意志的范围，但这是行政主体与工作人员的内部关系，行政相对人往往无从知道也没有义务知道，只要相对人有足够的理由相信行为人在行使行政职权，即可推定该行为代表行政主体的意志。综上所述，笔者认为应将行政事实行为中的因故意或重大过失而造成他人权益受损的行为归类为行政法律行为。在公共警告中，政府性组织与民众之间并不存在类似协商的过程，政府性组织往往可以依职权单方面发布警示信息，人们对于这类信息在根本无法作事前的拒绝表示。那么如果这类讯息失真，必然会对人们生活秩序带来冲击，造成一些不必要的损失，在客观上公共警告行为就产生了一定的法律效果。当然，对于公共警告出现讯息失真的情形，应分别对待。因为科技水平的限制，政府对许多风险的预测往往也存在误差，在这种情形下，我们不能苛求政府提供的信息百分之百正确，如果这样政府对公共警告的发布也会畏手畏脚，这反而不利于政府更好地为人们提供服务。对于这种因技术上的局限造成内容失真的公共警告，仍视为政府如实提供了信息，应归为行政事实行为。但因故意或重大过失而致使公共警告内容失真，使得人们在客观情况下已别无选择之余地，并因此获致损害，公共警告行为的性质将发生变化，转化为直接对外发生法律效果的行政行为。

　　四、公共警告之类型研究

　　对公共警告进行分类研究，对于进一步深化公共警告的研究具有重要的意义，它可以为我们提供对公共警告进行研究的不同视角，从而更为合理的掌握公共警告的意涵。

　　（一）一次性公共警告与持续性公共警告

　　依公共警告持续时间的差异，可将公共警告区别为一次性公共警告和持续性公共警告。一次性公共警告是指政府性组织对一些突发性危机事件向社会大众发布的、在危机情况结束后，需履行相应的解除程序的公共警告，例如，灾害性天气警报。持续性公共警告是指政府性组织针对经常出现的风险事件而向社会大众发布的、具有长期效力的公共警告，例如，世界卫生组织发布的吸烟有害健康的警告。这种类型的公共警告通常不需要经过解除程序。