4.公共警告的对象是不特定的

　　根据《辞海》字典对“公共”一词的解释为，“公共：共同。如：公理；公约”[5]（792）。因此，公共警告，也就意味着一种针对不特定多数人的发布的。公共警告的对象之不特定性具有两方面的含义。一方面，对象之不特定性决定了公共警告必须具有公开性。公共警告制度之创设原意在于通过一种公权力机关的介入，帮助社会大众防御各种风险，以减少人身和财产方面的损失。它的对象是所有遭受风险威胁的居民而非特定的个人，因此，为了保证所有民众能够享用公共警告之福祉，公共警告必须面向社会大从公开发布。另一方面，对象之不特定性，决定了对那些指向个体的责任风险，政府无须发布公共警告。例如，某司机不按交通规则的要求驾驶车辆行为，具有对因其违法行为对他人造成人身伤害或财和损失承担赔偿责任的风险，在此种情形中，政府无须向甲司机发布任何风险警告。

　　综上所述，本文认为所谓公共警告是指公权力部门通过向其权力辖区之不特定社会大众公开发布其所掌握的可能对社会大众造成较大危害的危险性因素以促使人们产生警觉心理，及时应对之行为的总称。

　　三、公共警告之性质探究

　　对于公共警告的法律性质，有学者认为应将其归类为行政事实行为，并认为它是政府信息公开之一种[7]（84-85）。诚然，可能有许多公共警告属于行政事实行为，但并不能将所有公共警告定性为行政事实行为。公共警告的种类多样，其法律性质应视其个别活动之样态作独立观察，不可一概而论。另外，基于公共警告的面向不同，亦可能会有不同的结论。

　　在风险社会中，政府性组织将预测或知晓的风险信息告知民众，提醒人们注定防御风险。从表面上看，它似乎并不具有拘束力、不具规制性内涵，且以直接产生事实效果为取向，是一种类似政府提供信息的行政事实行为，不发生任何法律效果。然而公共警告不同于传统的信息公开行为。信息公开制度创设之目的是“使政府机关持有、保管之信息自由流量，俾政府决策行为透明、弊端无所遁形，进而落实人民参政权”[9]，因此，信息公开之范围往往集中于法规命令和行政公文。此类讯息的提供行为本身并不会对他人的权益造成损害。在信息时代，公共警告并非仅限于在行政主体与相对人之间发生作用，它往往对行政主体和相对人之外的人也会产生很大的影响，例如，某行政机关向公众发生警告，某地区的水果农药残留严重超标，人们接受该信息提示后，则很可能会拒绝购买该地区的水果，当地果农的利益会受到损失。该行为对于消费者来说是一种消费警示，但对于当地果农来说就如同销售禁令一般。因此，笼统的将这种行为定性为行政事实行为，显然不太妥当。“事实行为中仍有以产生事实上结果为取向，却欲发生法律效果之行为，此应属于权力行为，可纳属‘公权力措施’性质之行政处分或一般处分”[10]。