（二）公共警告应有意涵之分析

　　1.公共警告是一种政府性组织实施的行为

　　公共警告行为的主体，也即享有公共警告的发布权主体。在巨大风险可能发生的情况下，人们的内心生发的恐惧心理会削弱其理性思维能力，人们对于风险、灾害之类信息往往会“宁可信其有，不可信其无”，在这种情况下，信息的准确性是相当重要的，虚假的或错误的信息会引起社会的恐慌，造成社会的不稳定。因此，必须将公共警告的发布职责交由一个相对比较可靠的主体行使，才能保证公共警告发挥防灾减灾的功效。在人类个体、公权力机关、非政府组织和媒体之中，公权力机关相对较有公信力而且也更有能力保证信息的准确性。公权力部门是一个整体性的概念，它包括行政机关、司法机关和立法机关，司法机关和立法机关由于其特定职责所在，不便也不可能承担公告警告的发布职责，因此，这种警告的发布权应归属政府性组织。值得注意的是政府性组织除了一国之政府组织外，还包括由政府间协议而建立的国际组织，即国际政府性组织。

　　2.公共警告一种告诫行为，具有单方性

　　公共警告是一种告诫行为。在风险即将来临或者可能来临之时，有关部门通过发布公共警告，使人们对特定的风险产生一种警觉性。公共警告在本质上是一种警觉性的传导。政府性组织通过各种监测手段，发现了可能发生的风险，并对这种风险产生了一种警觉性。在无法阻止这种风险发生的情形下，有关部门将这种警觉性传导给社会大众，以尽量避免或减少可能发生的损失。虽然，公共警告的实施主体是掌握公共权力的政府性组织，但这种提示行为并不具有任何强制性的成分。它是一种单方性的行为，风险信息一经发布，行为即告完成，并不存在行为后续执行的问题，不需要行政相对人之协力执行。换言之，政府机关只负责警觉性的传导，而人们的警觉性的形成与否则取决于其自身。对于公共警告所传达的信息，人们是具有自主选择权的，可以相信这种提醒，也可以持怀疑态度，甚至对这类信息无动于衷。人们并不会因为未理会公共警告而遭致法律上之不利性后果。但人们可能会因对公共警告的不同态度产生事实上的不同。

　　3.公共警告以提示风险为内容

　　现代社会已进入到一个风险社会阶段。风险无处不在，无时不在，已经成为我们生产生活中的一个组成部分。面对各种各样的风险，人类个体往往显得毫无抵御之力，这时就需要公权力的介入，公共警告也就应运而生。然而究竟哪些风险属于公共警告的内容，目前存在一些争议。现代社会风险多种多样，按照损失的原因分类，风险包括自然风险、社会风险、经济风险、技术风险、政治风险、法律风险；按风险涉及的范围分类，则可分为基本风险（指损害涉及社会的风险，其起因及影响与特定人无关，至少是个人所不能阻止的）和特定风险（与特定人有因果关系的风险）。对于公共警告的内容，有人提出以特定风险为限，也有人提出地震不可预知论，这实际上是将一些自然灾害排除出公共警告的内容。以上两种观点，似乎对自然风险纳入公共警告范围持反对态度，出现这种情况，在很大程度上是由于我们科学技术并未能够对自然风险的进行全面、准确地侦测。然而，科技上的局限不能成为排除对自然风险进行公共警告的理由，因为即使在目前的科技条件下，许多自然风险仍然是可以预测的。政府作为居民的保护者，只要其对风险的预测能力高于普通个人，就有义务进行公共警告。综上所述，本文认为，公共警告的内容应包括政府机关利用现代科技手段可以预测的、社会正常个体所无法预知的、并可能对社会造成较大损害的一切风险。