（二）理论基础

　　社会理念的变迁，是诱发一项制度产生的内在力量。在资本主义社会发展初期，社会大众对封建主义仍心有余悸，整个社会强调个人本位和自由主义，提倡管事最少的国家，政治国家与市民社会之间存在巨大的隔阂，政府的职能极度萎缩，乃至出现了无政府主义，这引发了一系列的新问题，于是人们开始进行深刻反思政府在整个社会发展的应扮演的角色，并认为政府的工作职能应体现以人为本、永续发展的核心价值，发挥国家有限资源的最大效益，维系国民的生存与福祉。

　　1.公共服务理论

　　法国公法学者莱昂·狄骥认为，19世纪下半叶以后，政府的功能已由战争、治安与司法向公共服务转化，政府必须使用它们所拥有的力量服务于公众需要，公共服务是现代国家的基础，并将公共服务定义为那些政府有义务实施的行为，任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征[3]。在19世纪下半期，资本主义社会正处于自由竞争阶段向垄断阶段的转变过程，传统的政府职能已无法适应社会的发展和社会大众的需求，行政管理内容和手段需要进行一定的变革。狄骥的公共服务理论与这种变革要求是相契合，因此，他的公共服务理论很快为人们所认同，并迅速向欧洲其它国家扩散。受此影响，欧洲许多政府逐渐开始更新行政管理理念，调整活动方式和扩大行政管理职责的范围。现代公共警告制度的兴起与公共服务理论的提出有密切关联。公共服务理论的发展促使许多政府开始使用非权力性的行政管理手段——公共警告防御各种公民个体所无法预知的风险，以减少整个社会的人身伤亡和财产损失。

　　2.生存照顾理念

　　德国著名行政法学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsth off）在1938年发表了“当成是服务主体的行政”一文，提出了“生存照顾”理念，认为：就‘生存负责’之发展而言，个人之自由应该用在负责个人的生存之上，亦即个人应运用自己之自由权利，来谋取自己的幸福。这种‘个人生存负责’制度的可行性有其‘前提’要件，即个人必须可以自己于所掌握的生存空间内获得生存之保障。然而，在风险社会，这个前提不复存在了。这时必须实现由人个生存负责制向国家负责制的过渡，由政治权力拥有者为自然人的生存提供照顾。任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾，国家唯有提供生存照顾，确保国民的生存基础，方可免于倾覆之命运j。福斯多夫的生存照顾理念将国家行政任务的重心调整至服务行政之上，和狄骥的公共服务理论一样，福斯多夫强调，当个人之力无法达到照顾自己之时，国家的公权力必须介入，以保障公民基本的生存条件，这为随后德国公共警告制度的兴起奠定了一定的思想基础。